L'action nationale, 1 février 1998, Supplément

[" 0 RGMWSM'ON )tS IVVJ QUÉBEC ^c-Urbain Prou/x FIONA à part - Février-mars 1998 Le débat sur la décentralisation gouvernementale L'ORGANISATION DES TERRITOIRES AU QUÉBEC par Marc-Urbain Proulx professeur.Directeur de la Maîtrise en gestion des organisations Université du Québec à Chicoutimi Tiré à part - L'Action nationale - février-mars 1998 CONTENU introduction générale.5 Chapitre 1 Historique de l'organisation territoriale au Québec\t7 1.1\tL\u2019origine de l\u2019organisation des territoires.7 1.2\tLa mise en place du régime municipal.8 1.3\tLa responsabilisation des élus locaux.10 1.4\tLa continuité de la construction de l\u2019État .12 1.5\tLa politique d\u2019aménagement du territoire.13 1.6\tLa redéfinition du rôle de l\u2019État.14 1.7\tLe temps des diagnostics .15 1.8\tConclusion.17 Chapitre 2 La réforme tranquille\t18 2.1\tIntroduction.18 2.2\tLa réponse par la fusion volontaire des municipalités.19 2.3\tLa réponse par le régionalisme fonctionnel.20 2.4\tLa réponse par le régionalisme politique .23 2.5\tLa réponse par la planification territoriale .27 2.6\tConclusion.30 Chapitre 3 L'héritage institutionnel territorial au Québec\t31 3.1\tIntroduction.31 3.2\tLes municipalités locales.31 3 3\tLes régions administratives .35 3 4\tLes territoires MRC.35 3.5\tLes agglomérations urbaines.39 3-6\tLe positionnement des organisations .41 3-7\tLes acquis de la planification territoriale.43 3.8\tLe développement territorial insuffisant .44 3.9\tMais il y eu tout de même du développement territorial .47 3.10\tConclusion sur les résultats de trente ans de réformes .48 Chapitre 4 L'exemple du Saguenay-Lac-Saint-Jean\t49 4.1\tIntroduction.49 4.2\tLa consolidation municipale .50 4.3\tLe contexte institutionnel général.50 4.4\tLe régionalisme fonctionnel .55 4.5\tLe régionalisme politique .58 4.6\tLes exercices de planification territoriale .60 4.7\tConclusion.62 2 \u2022 L'ACTION NATIONALE Chapitre 5 L'option de la décentralisation gouvernementale\t63 5.1\tIntroduction.63 5.2\tUne situation institutionnelle fort complexe .64 5 3 L\u2019origine de cette option de gestion publique .66 5.4\tL\u2019odyssée québécoise.67 5.5\tLa conjoncture actuelle s\u2019y prête bien .71 5.6\tConclusion sur le théorème de la décentralisation.72 Chapitre 6 Quoi et comment décentraliser?.74 6.1\tIntroduction.74 6.2\tQuelles responsabilités faut-il décentraliser?.75 6.3\tRetour sur notre héritage institutionnel .77 6.4\tLes vertus et les vices de la fragmentation des fonctions .77 6.5\tLes vertus et les vices de l\u2019intégration territoriale.80 6.6\tL\u2019intégration territoriale par une structure centrale .82 6.7\tL\u2019intégration territoriale par la coordination volontaire .83 6.8\tLes innovations institutionnelles récentes de coordination .84 6.9\tConclusion.87 Chapitre 7 Vers de nouveaux arrangements institutionnels\t88 7.1\tIntroduction.88 7.2\tLe Livre Vert sur la décentralisation gouvernementale.89 7.3\tLes options disponibles après le référendum .91 7.4\tLa décentralisation amorcée .92 7.5\tLa décentralisation freinée.93 7.6\tConclusion.96 Chapitre 8 Le nécessaire processus continu d'organisation territoriale 97 8.1\tIntroduction.97 8.2\tLe processus d\u2019organisation territoriale .98 8.3\tLes principes d\u2019organisation territoriale.99 8.4\tLa culture organisationnelle territoriale.100 8.5\tLa procédure de planification territoriale .101 8.6\tLes acteurs de l\u2019organisation territoriale .105 8.7\tConclusion.107 Conclusion générale\t108 L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 3 4 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE Z 'organisation des territoires au Québec Le débat sur la décentralisation gouvernementale Introduction générale L\u2019histoire du Québec est une longue épopée d\u2019exploration, d\u2019occupation, de colonisation, d\u2019exploitation, d\u2019aménagement et de management de ses territoires.Quels que soient les critères de découpage utilisés (géographie, ressources naturelles, histoire, institutions religieuses, centres urbains, échanges économiques, appartenance.), ils sont nombreux et divers nos territoires qui composent le vaste espace national.Cette diversité territoriale représente une très grande richesse sociale, culturelle et économique.Sa prise en compte sous diverses facettes nous permet de postuler dès le départ de ce dossier, que le Québec de l\u2019avenir sera un Québec construit à partir de ses territoires ou ne sera pas.Ce postulat répond à une logique implacable depuis longtemps et encore davantage actuellement dans le contexte de la mondialisation uniformisante.De Lord Durham à Vincent Lemieux, en passant par Esdras Minville, Édouard Montpetit, François-Albert Angers et les experts du B.A.E.Q.(Bureau d\u2019aménagement de l\u2019Est du Québec), nombreux sont les défenseurs d\u2019une gestion publique de biens et services à l\u2019échelle territoriale la plus efficace du point de vue démocratique et économique.Les municipalités et les commissions scolaires furent instaurées à cet effet dès le milieu du XIXe siècle.Malgré leurs faiblesses fiscales et administratives trop souvent corrigées par la centralisation, ces autorités publiques territoriales ont largement illustré leur utilité et leur efficacité.Si bien que la construction de l\u2019État québécois au cours du XXe siècle s\u2019appuya inévitablement sur la déconcentration de fonctions publiques en instituant progressivement L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 5 une panoplie d\u2019agences territoriales de gestion.On se retrouve alors avec un appareil d\u2019État fragmenté verticalement (municipalités - MRC et communautés urbaines - régions administratives) et aussi horizontalement (multiples agences sectorielles).L\u2019autonomie décisionnelle et financière, les missions mandatées, les fonctions exercées, les objectifs visés, l\u2019expertise disponible, etc.sont fort différents d\u2019un territoire et d\u2019un secteur à l\u2019autre.La question de l\u2019organisation des territoires au Québec est ainsi devenue fort complexe.Question qui doit par contre être posée étant donné sa grande pertinence dans l\u2019organisation générale du Québec.Cette question cruciale nous amène à formuler notre deuxième postulat de départ dans la rédaction de ce dossier.L\u2019entrée du Québec dans le prochain millénaire serait favorisée par une organisation plus optimale de ses territoires locaux, supralocaux et régionaux.Optimum dans un sens de gestion bien sûr, mais aussi dans celui de la mise en œuvre du développement social, culturel et économique.La décentralisation représente à cet égard une option de gestion publique incontournable malgré les difficultés politiques inhérentes à son application concrète.Notre dossier de huit chapitres se divise en trois parties distinctes.Les quatre premiers chapitres dépeignent le portrait institutionnel du Québec des territoires, dans le contexte de son évolution historique.De nature pédagogique, ce portrait est essentiel à la compréhension des enjeux très actuels dans l\u2019organisation des territoires.Les deux chapitres suivants traitent spécifiquement de la décentralisation gouvernementale.Un peu aride dans les critères formulés au chapitre 6, ce cadre d\u2019analyse nous est néanmoins apparu nécessaire pour éclairer les points plus techniques de la question principale.Finalement, les deux derniers chapitres focalisent sur la réalité très actuelle.Nous traitons de la réforme territoriale en cours dans un esprit critique, le seul pouvant faire avancer le débat.Nous proposons comme il se doit, un modèle opérationnel pour faire progresser l'organisation des différents territoires du Québec dans leur recherche continue de l\u2019optimum en matière de gestion et de développement.6 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE CHAPITRE 1 Historique de l'organisation territoriale au Québec 1.1 L\u2019origine de l\u2019organisation des territoires Sous le régime français, l\u2019organisation territoriale à l\u2019intérieur de la Nouvelle-France se résumait à bien peu.Il y avait certes Québec, Montréal et Trois-Rivières.Mais ces villes ne possédaient pratiquement pas d\u2019administration locale comme telle.Existaient aussi des postes de traite qui jouaient le rôle de centres de développement à Sept-îles, Tadoussac, Chicoutimi, etc.Il y avait de plus quelques lieux-dits, généralement des forts ou des campements amérindiens.En réalité, les seigneuries représentaient à cette époque les grandes divisions territoriales sur lesquelles les Seigneurs dispensaient quelques services collectifs de base.Mises à part les grandes compagnies à qui l\u2019on octroyait d\u2019immenses concessions territoriales, les seigneuries s\u2019avéraient la base concrète sur laquelle reposait l\u2019occupation du sol.Aussi, un système de paroisses religieuses fut graduellement mis en place, d\u2019abord dans la région centrale autour de Québec et ensuite en périphérie, notamment en Kamouraska, en Beauce et dans la baie des Chaleurs.L\u2019Église catholique dispensait alors à sa population divers services collectifs, principalement le culte religieux évidemment, mais aussi des services sociaux, de santé et d\u2019éducation.Leurs bâtiments religieux exerçaient certes à l\u2019époque un attrait très important d\u2019où rayonnait ce que l\u2019on appelle aujourd\u2019hui la culture.Pour le reste, le gouverneur de la Nouvelle-France régissait globalement le bon fonctionnement de la soc été par l\u2019exercice de fonctions publiques telles que la défense, la justice, l\u2019exploration, l\u2019exploitation des ressources, etc.La Nouvelle-France était en réalité une colonie très centralisée lors de l\u2019arrivée des conquérants en 1760.La gestion des affaires locales ne changea pas très rapidement après la mise en place du régime britannique.Les besoins à cet effet ne se faisaient pas réellement sentir.En 1791, la division du Bas-Canada en comtés électoraux afin de servir de base territoriale pour désigner des représentants à la chambre d\u2019assemblée, a permis de satisfaire pleinement tous les besoins démocratiques de l\u2019époque.Au tournant du XIXe siècle, la multiplication des regroupements humains sous la forme de villages provoqua des pressions en faveur d\u2019une nouvelle organisation des territoires internes du Bas-Canada, distincte de l\u2019organisation centrale.La population s\u2019accroissait alors L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 7 très rapidement, faisant apparaître des concentrations urbaines de plus en plus importantes.Et la vague de colonisation s\u2019étendait de plus en plus sur le vaste espace au fil de l\u2019ouverture de nouveaux territoires de colonisation en Gaspésie, au Saguenay et dans les Laurentides.De plus, l\u2019immigration des loyalistes à cette époque occasionna le découpage et l\u2019occupation de nombreux cantons dans l\u2019est du Québec.Si bien que les autorités démontrèrent leur volonté d\u2019établir un cadre officiel pour l\u2019organisation territoriale de manière à faciliter la gestion de certains services tels que la milice, l\u2019enregistrement, les chemins, la justice.En 1825, certaines paroisses reçurent en ce sens une reconnaissance civile, ce qui a occasionné en de nombreux lieux-dits, la différenciation entre villages et campagnes1.À ce chapitre du découpage officiel du Québec des territoires, le point tournant fut la rébellion de 1837-1838.Les autorités prirent alors conscience du manque d\u2019organisation générale de la société civile.Des administrations territoriales de la forme de celles qui existaient en Europe apparurent telle une solution pertinente.1.2 La mise en place du régime municipal La possibilité d\u2019érection de municipalités locales et de municipalités de comté au Québec trouve son origine réelle dans deux ordonnances livrées en 1840 et en 1847, et surtout dans l\u2019Acte des Municipalités et des Chemins du Bas-Canada adopté en 1855.Une réforme qui a soulevé à l\u2019époque de très fortes résistances des élites locales.Par nécessité de consensus, soulignons que les commissions scolaires furent alors reconnues telles des autorités locales distinctes, responsables de la desserte des services reliés à l\u2019éducation de base.Malgré leur impopularité auprès de la population locale2, plus de 400 municipalités locales ainsi que plusieurs municipalités de comté furent rapidement érigées sur le vaste espace colonisé du Bas-Canada.Les premières épousèrent généralement le découpage des paroisses traditionnelles tandis que les secondes s\u2019ancrèrent largement sur les comtés électoraux.Lors de la formation de la Confédération canadienne, il existait déjà plus de 600 municipalités au Québec, offrant un découpage de l\u2019espace national de plus en plus complexe.Puisque les affaires municipales furent considérées de juridiction 1.\tVoir P.Bérubé (1993) L'organisation territoriale du Québec, Publications du Québec, Québec, 146 pages.2.\tVoir A.Baccigalupo (1984) Les administrations municipales québécoises des origines à nos jours, Les Éditions Agence d\u2019Arc Inc., Montréal, Tome I.8 \u2022 L'ACTION NATIONALE provinciale par l\u2019Acte de l\u2019Amérique du Nord Britannique (AABN) de 1867, le gouvernement de Québec ne tarda pas à légiférer à ce chapitre dès 1870 par le Code municipal, ensuite en 1876 par une Loi particulière pour les villes et aussi plus tard par des révisions de ces cadres législatifs.Tableau 1.1 RÉPARTITION DES MUNICIPALITÉS AU QUÉBEC 1841-1911 Année\tCités\tVilles\tComtés\tMRC\tVillages\tParoisses\tCantons\tAutres Total\t 1841\t2\t-\t-\t-\t-\t-\t-\t24\t26 1845\t2\t-\t-\t-\t-\t113\t39\t167\t321 1855\t2\t4\t61\t-\t29\t277\t112\t16\t501 1871\t6\t8\t64\t-\t62\t302\t118\t114\t674 1891\t10\t31\t67\t-\t98\t397\t152\t146\t901 1901\t10\t43\t69\t-\t136\t439\t165\t161\t1 023 1911\t15\t57\t71\t-\t171\t487\t182\t175\t1 158 Source : Drapeau, J.« Étude chronologique de la constitution et du regroupement des municipalités du Québec », dans Municipalité, n' 17, 1973, p.12.Moins de cinquante ans après le véritable coup d\u2019envoi de 1855, la présence de plus de 1000 municipalités sur l\u2019espace québécois constitua alors la preuve éclatante de la pertinence de ces autorités territoriales.Un succès sans équivoque.L\u2019État central était en ces temps très peu interventionniste.Les municipalités locales et de comté occupaient en conséquence une place relative très importante, en matière de revenus et de dépenses, dans la gestion publique au Québec.Leurs champs de juridiction étaient nombreux autant dans les domaines économiques que dans ceux du social5.De surcroît, deux importants instruments de régulation étaient en leur possession, celui de réglementer et celui de lever des impôts fonciers.D\u2019ailleurs, la politique gouvernementale du Québec à cette époque était de faire assumer et gérer à cet échelon territorial le plus de responsabilités possible3 4.La subsidiarité et la décentralisation étaient en réalité des 3.\tSécurité publique, transport routier et voirie, hygiène du milieu, santé et bien-être, urbanisme, aménagement et mise en valeur du territoire, loisirs, culture, communautaire et administration générale.4.\tVoir J.lain Gow (1986) Histoire de l'administration publique québécoise 1867-1970, Presses de l\u2019Université de Montréal, p.40.L'ACTION NATIONALE \u2022 9 modalités qui allaient de soi sans qu\u2019on en utilise les mots comme tels dans les discours politiques.La réponse des autorités locales ne fut cependant pas à la hauteur des attentes escomptées par Québec.Plusieurs besoins collectifs demeurèrent insatisfaits tandis que plusieurs services publics desservis le furent avec une qualité médiocre.Cette irresponsabilité des autorités municipales5 s\u2019explique par des causes diverses, notamment la faiblesse de l\u2019assise fiscale foncière, l\u2019impopularité des hausses d\u2019impôts, les faibles rémunérations des élus, le manque d\u2019expertise professionnelle dans les corporations municipales ainsi que le conservatisme local légendaire.En conséquence, le gouvernement central fut obligé d\u2019inciter les municipalités à faire leurs devoirs.Ce fut en réalité le début d\u2019une longue période d\u2019intrusion du gouvernement québécois dans les affaires à caractère local.Nous distinguons à cet égard de centralisation, trois phases distinctes mais quelques fois concomitantes : la responsabilisation des élus locaux; les interventions keynésiennes; et la redéfinition du rôle de l\u2019État québécois.1.3 La responsabilisation des élus locaux La rationalisation de la gestion territoriale par la responsabilisation des élus locaux fut constante et continue au cours du XXe siècle.Le gouvernement du Québec imposa clairement ses volontés dès la fin du XIXe siècle par ce que l\u2019on peut désigner aujourd\u2019hui comme une première phase de centralisation.En réalité, il institua des contrôles, des limites et des obligations aux autorités locales.Québec a d\u2019abord fait le ménage dans ses découpages territoriaux (municipalités, districts électoraux et judiciaires, villes, cités, etc.) par sa Loi sur la division territoriale du Québec qui fut adoptée en 1888.Il commença aussi à s\u2019impliquer davantage directement dans les affaires locales.Dès 1887, à titre d\u2019exemple, le nouveau Conseil provincial d\u2019hygiène obligea les municipalités à ouvrir un service public dans ce champ privilégié de responsabilités locales.Une Loi à ce propos fut adoptée en 1901 et l\u2019organisme central fut renforcé substantiellement en 1928.5.Cette irresponsabilité des municipalités représente une cause largement défendue pour expliquer la centralisation gouvernementale au Québec.Cependant, F.-A.Angers dans son Essai sur la centralisation a bien démontré que les causes de la centralisation sont reliées aux justifications effectuées par les théories classiques de l\u2019économie, de l\u2019administration et de la sociologie.10 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE Dans cet esprit de responsabilisation des élus locaux, Québec détermina encore plus clairement les responsabilités municipales par le renouvellement de la Loi des cités et villes ainsi que du Code municipal, respectivement en 1903 fit en 1916.On précisa aussi les obligations financières dans certains domaines devenus stratégiques, notamment le bien-être social dans lequel Québec s\u2019impliqua directement en 1921 (Loi de l\u2019assistance publique) en obligeant les municipalités, à l\u2019aide d\u2019incitatifs, à prendre leurs responsabilités.Aussi, un véritable département québécois des affaires municipales fut créé en 1918.Devant la corruption municipale grandissante, le gaspillage souvent scandaleux des ressources publiques et le noyautage régulier du pouvoir local par de petits potentats d\u2019affairistes, l\u2019encadrement formel des emprunts municipaux est alors devenu une préoccupation très importante pour Québec.C\u2019est ainsi que le ministre des Affaires municipales institua un bureau des inspecteurs-vérificateurs en 1924 ainsi qu\u2019une véritable commission municipale de surveillance et de contrôle en 1932.Dès 1933, cette commission avait déjà plus de 75 municipalités sous sa tutelle.La nécessité d\u2019un tel mécanisme central de contrôle ne fit alors aucun doute pour la population du Québec.En continuité avec cette logique, toute une série d\u2019organismes furent institués au fil du temps pour réglementer, normaliser, responsabiliser, contrôler et inspecter les activités municipales, de la Commission des services d\u2019utilité publique en 1909 au Bureau des audiences publiques sur l\u2019environnement (BAPE) en 1978, en passant par la Régie des loyers en 1951, l\u2019Office d\u2019habitation en 1967 et une panoplie d\u2019autres organismes du même acabit.Bien que l\u2019on ait aboli plusieurs secrétariats très récemment au Québec, nous estimons qu\u2019il existe actuellement autour de 125 de ces agences nationales qui interviennent dans les champs d\u2019action typiquement locaux ou supralocaux.Ces interventions s\u2019effectuent notamment par l\u2019application d\u2019environ 150 lois6 orientées vers l\u2019encadrement des activités municipales.Québec s\u2019est également impliqué directement dans de nombreux champs ou domaines d\u2019activités.L\u2019agriculture fut dotée d\u2019un véritable ministère dès 1887 afin de compenser l\u2019inaction ou le peu d\u2019action des autorités locales.Pour cette même raison, Québec intervient aussi de plus en plus par des octrois dans certains champs dont le 6.Voir à cet égard J.L\u2019Heureux (1981) Droit municipal québécois, Tome I, Éditions Sorej Ltée, pp.25-29.L'ACTION NATIONALE «Il principal fut la santé.À cette époque, le désir de contrer l\u2019important mouvement d\u2019émigration de la population vers les États-Unis a incité le clergé à ne plus résister face à l\u2019intervention de l\u2019État dans ses domaines traditionnels de juridiction, et même plus, à la souhaiter souvent afin d\u2019améliorer qualitativement les divers milieux de vie.Aussi, Québec adopte en 1887 une vigoureuse politique d\u2019exploitation des ressources naturelles, localisées ici et là sur le vaste espace national.On désirait en réalité une gestion plus globale de ces ressources territoriales de plus en plus demandées sur le vaste marché.L\u2019application de cette politique nécessitait un ministère des terres et forêts.11 fut institué en 1909.Il est pertinent de préciser qu\u2019au tournant du siècle, les phénomènes d\u2019industrialisation et d\u2019urbanisation causaient un impact important, non seulement sur la société tout entière mais aussi sur les divers territoires du Québec.En conséquence, il fallait faire face aux nouveaux problèmes posés autant à la ville qu\u2019à la campagne.Le travail est alors devenu un champ d\u2019intervention centrale plutôt que locale (1907-1909), étant donné l\u2019importance des enjeux en cause dans ce domaine, à partir de cette époque.Notons que le premier système public mondial de bureaux de placement fut établi par Québec en 1910.En 1912, par ailleurs, la politique québécoise des bonnes routes (Loi des chemins) fut élaborée.Son application concrète déboucha par la suite sur la création formelle d\u2019un ministère de la Voirie en 1923.1.4 La continuité de la construction de l\u2019État À partir de la crise économique de 1929, les municipalités n\u2019arrivent plus à relever certaines de leurs responsabilités traditionnelles, notamment dans le champ du secours aux indigents et celui de l\u2019aide aux chômeurs.Les nouvelles conditions économiques et sociales qui président alors la destinée des citoyens illustrent clairement la vulnérabilité financière des municipalités, très dépendantes d\u2019un impôt foncier qui possède par essence plusieurs limites.La grande majorité des maires réclament alors des octrois de Québec7.À ce moment-là, la plupart des États occidentaux se donnaient de plus en plus un rôle de régulation économique et sociale à la faveur de la nouvelle doctrine keynésienne prônant l\u2019intervention publique 7.Voir E.Minville (1939) La législation ouvrière et le régime social dans la province de Québec, Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces, Ottawa, p.74.12 \u2022 L'ACTION NATIONALE pour contrer les déséquilibres du marché.Le gouvernement québécois élabora ainsi des politiques d\u2019interventions, notamment dans les champs traditionnellement locaux, tout en obligeant souvent les municipalités à contribuer financièrement.Outre les secours sociaux et l\u2019aide aux chômeurs, le nouveau ministère de la Colonisation (1935) issu du plan Vautrin, institua un fonds de colonisation.L\u2019application de ce plan a généré des impacts considérables sur les territoires du Québec : chemins ; ponts ; drainage des terres ; écoles ; chapelles ; etc.L\u2019ère de l\u2019aménagement extensif de l\u2019espace québécois était commencée.Le nouveau rôle régulateur de l\u2019État central nécessita évidemment la centralisation des moyens et des responsabilités8.Le Québec entre alors dans sa deuxième phase de centralisation gouvernementale très concernée par la construction de l\u2019État québécois.Suite au rapport de la Commission Édouard-Montpetit, toute une série de politiques dites universelles furent initiées par Québec et surtout par Ottawa: santé et bien-être en 1936; assistance aux mères nécessiteuses en 1937; pensions de vieillesse en 1936; assurance-chômage en 1940; instruction obligatoire en 1943; ainsi que les allocations familiales en 1944.; protection de la jeunesse en 1951.Les nouveaux champs d\u2019intervention assumés par l\u2019État québécois, souvent avec des compensations financières du gouvernement fédéral, justifièrent évidement la mise en place d\u2019une bureaucratie gouvernementale de plus en plus importante dans les 19 ministères québécois qui existaient déjà en 1959.1.5 La politique d\u2019aménagement du territoire Pendant ce temps, l\u2019instauration du crédit agricole et la Loi sur l\u2019électrification rurale de 1936 ont contribué significativement à modifier le cadre de vie sur les divers territoires du Québec.Ce cadre de vie fut aussi largement transformé par la construction d\u2019infrastructures de transport et de communication : ports en eau profonde le long des côtes ; aéroports près des centres urbains importants et dans les villes minières excentriques ; voies ferrées qui pointent très loin vers les bassins de ressources ; réseaux de routes pour relier la plupart des lieux.À titre d'exemple, de grands chantiers routiers, de 1945 à I960, pas moins de 2700 ponts furent construits au Québec tandis que le bitume fut étendu sur près de 15000 kilomètres de routes, sans 8.Voir François-Albert Angers (I960) Essai sur la centralisation, Éditions Beauchemin, Montréal, 331 pages.L'ACTION NATIONALE \u2022 13 oublier la politique du déneigement des routes.La part du budget du Québec consacrée à la voirie équivalait à plus de 20 % à cette époque, encourageant ainsi l\u2019occupation du territoire national.Plus de 350 corporations municipales nouvelles furent érigées entre 1921 et 196l.Tableau 1.2 CHRONOLOGIE DE LA RÉPARTITION DES MUNICIPALITÉS AU QUÉBEC Année\tCités\tVilles\tComtés\tMRC Villages\tParoisses\tCantons\tAutres Total\t 1921\t25\t82\t74\t263\t520\t203\t219\t1 386 1931\t28\t93\t74\t305\t541\t198\t272\t1 511 1941\t29\t105\t76\t313\t554\t196\t308\t1 580 1951\t34\t129\t76\t330\t559\t186\t360\t1 674 1961\t56\t172\t74\t333\t558\t171\t384\t1 748 Source : Drapeau, J.« Étude chronologique de la constitution et du regroupement des municipalités du Québec », dans Municipalité, n' 17, 1973, p.12.Par ailleurs, Québec soulage ses municipalités de leur obligations financières à l\u2019égard de la Sûreté du Québec (1938), des écoles techniques (1953) ainsi que de l\u2019entretien des prisonniers et des aliénés dans les asiles (1944).On leur octroya par ailleurs de nouvelles sources de revenus sous la forme de taxes de vente, d\u2019affaires et d\u2019amusement.Par des aides financières conditionnelles, on les sollicite cependant au tournant des années soixante, à s\u2019impliquer davantage dans la protection contre les incendies, les aqueducs, les égoûts, l\u2019épuration des eaux, les parcs industriels ainsi que la production d\u2019électricité.Ce dernier champ d\u2019activité municipale à prendre en main fut un échec en dépit de l\u2019accès potentiel à de subventions importantes.Il faut souligner à titre d\u2019explication, que les autres champs nouveaux représentèrent déjà à ce moment-là, une très lourde corvée pour un grand nombre de municipalités.1.6 La redéfinition du rôle de l\u2019État À la faveur de la Révolution tranquille dans un contexte de forte croissance économique9, les nouvelles recettes engendrées par l\u2019impôt québécois sur le revenu retrouvé en 1954 (cédé à Ottawa pendant la guerre) offrirent de nouvelles opportunités d\u2019interventions 9.Voir J.Parizeau (1985) Rapport de la commission d'étude sur les municipalités, Union des municipalités du Québec, 292 pages.14 \u2022 L'ACTION NATIONALE gouvernementales.L\u2019appareil d\u2019État était alors voué à une croissance presque sans fin, justifiée par les théories administratives classiques.Nous entrons ainsi dans la troisième phase de centralisation gouvernementale au Québec.Selon James lain Gow, 46 nouveaux ministères, régies, offices et entreprises gouvernementales furent alors mis sur pied.Modernisation étatique oblige.On l\u2019effectua en s\u2019impliquant davantage dans certains champs d\u2019activités publiques.On institua des ministères spécifiques dans les richesses naturelles en 1961, l\u2019assurance-hospitalisation en 1961, les affaires culturelles en 1961, le tourisme, chasse et pêche en 1963, l\u2019éducation en 1964, les affaires intergouvemementales en 1967, les institutions financières en 1967, l\u2019immigration ainsi que le travail et la main-d\u2019œuvre en 1968, la fonction publique ainsi que les communications en 1969 sans oublier les affaires sociales en 1970.Plusieurs de ces champs appartenaient traditionnellement aux municipalités.Les anciens et nouveaux ministères se dotèrent évidemment de politiques, de programmes et de mesures d\u2019interventions dans leur secteur respectif, accentuant ainsi la centralisation des responsabilités publiques au Québec.À titre d\u2019exemple, la part relative des subventions gouvernementales dans le budget total des commissions scolaires passa de 29 % en 1936 à 92 % en 1986.On effectua généralement cette centralisation sous le couvert de l\u2019universalisme, de l\u2019équité et de la redistribution dans un esprit de justice sociale.On profita aussi de cette redéfinition positive du rôle de l\u2019État pour lui offrir une importante mission entrepreneuriale, notamment avec la nationalisation de l\u2019électricité en 1962.Furent aussi créées en ce sens, la SGF (Société générale de financement) en 1962, la Caisse de dépôt en 1965 et plusieurs autres sociétés d\u2019État au cours des années soixante.1.7.Le temps des diagnostics Du Rapport Tremblay livré en 1956 jusqu\u2019au Rapport Castonguay de 1976, en passant par le Rapport LaHaye, le Rapport Bélanger, les analyses du BAEQ (Bureau d\u2019aménagement de l\u2019Est du Québec) et de nombreuses consultations ad hoc, plusieurs études se sont clairement penchées sur l\u2019organisation des territoires à l\u2019intérieur du Québec.L\u2019époque s\u2019y prêtait bien pour de multiples raisons, notamment l\u2019évidence généralement reconnue, qu\u2019il fallait changer l\u2019ordre des choses dans l\u2019organisation générale de l\u2019espace au Québec10.Aussi, de nouvelles expertises scientifiques et techniques offraient leurs services à 10.Voir L.Robert (1978) ¦ L\u2019espace et l\u2019État*, dans Critère, n 23, automne, pp.231-258.L'ACTION NATIONALE «15 un État en désir de modernisation et aussi de positionnement sur la carte du monde.Le gouvernement du Québec s\u2019est ainsi doté d\u2019une problématique globale de son espace, fort détaillée dans son ensemble.En réalité, dans toute son histoire, le Québec n\u2019a jamais disposé de si nombreuses études pour réfléchir sur l\u2019organisation de ses divers et multiples territoires.En considérant les limites inhérentes à l\u2019exercice de synthèse de ces études, nous nous permettons néanmoins, pour le bénéfice du lecteur, de soulever quelques points principaux (tableau 1.3) du diagnostic territorial disponible aux décideurs de l\u2019époque.Tableau 1.3 POINTS PRINCIPAUX DU DIAGNOSTIC TERRITORIAL -\tincompatibilité et incohérence dans l\u2019aménagement du territoire -\tcentralisation excessive de la gouverne publique -\tdisparités économiques et sociales entre les différents territoires -\térosion migratoire de plusieurs territoires ruraux -\tprésence de nombreuses injustices, iniquités et inégalités sur le vaste espace -\tincohérence des aires (découpages) utilisées par la gestion publique -\téloignement croissant entre les administrateurs et les administrés -\ttrop grand nombre de municipalités en zones métropolitaines et rurales -\tlimites de l\u2019impôt foncier et pauvre financement des municipalités -\tfaiblesse des structures de coopération intermunicipale -\tmanque général d'innovation et d\u2019initiatives locales et régionales Source: Compilation de l'auteur Ces éléments de diagnostic territorial global possèdent généralement un contenu détaillé dans la littérature.Le soulèvement de ces problèmes cruciaux suscita à l\u2019époque un important débat au Québec.Malgré la diversité des perspectives d\u2019analyse et des solutions partielles ou globales préconisées, un large consensus émergea à propos de la nécessité de mettre de l\u2019ordre dans l\u2019organisation territoriale du Québec par une réforme en profondeur de nos structures politico-administratives locales.On réclamait aussi des instruments à caractère légal pour contrôler l\u2019utilisation du sol.Le temps d\u2019une vaste réforme de l\u2019organisation des territoires était certainement arrivé.16 \u2022 L'ACTION NATIONALE 1.8 Conclusion Nous venons de tracer l\u2019origine de l\u2019organisation territoriale au Québec.Malgré la mise en place d\u2019un important secteur public municipal responsable depuis le milieu du XIXe siècle, Québec fut constamment obligé d\u2019intervenir dans les affaires typiquement locales.Car les conditions institutionnelles concrètes ne permettaient pas réellement la prise en main naturelle et spontanée de responsabilités par les autorités locales.La centralisation gouvernementale connut alors trois grands mouvements distincts que nous qualifions : le contrôle des activités publiques locales, les interventions de nature keynésienne et la modernisation de l\u2019appareil d\u2019Etat.Le troisième mouvement relié à la modernisation du Québec occasionna en corollaire le questionnement sur la démarche de l'État à l\u2019égard de l\u2019organisation territoriale.Un important diagnostic fut alors effectué en grand détail par les meilleurs spécialistes disponibles.Il conduisit la société québécoise en pleine révolution tranquille, à la prise de conscience qu\u2019il fallait réformer l\u2019organisation de divers territoires qui composent l\u2019espace national.L'ACTION NATIONALE \u2022 17 CHAPITRE 2 La réforme tranquille 2.1 Introduction À la fin des années soixante, le désir de réformer l\u2019organisation des territoires était bel et bien présent au Québec.Devant la complexité de la situation cependant, seulement quelques solutions partielles furent appliquées à ce moment-là, avec une vigueur très relative par ailleurs.Il est important de souligner à cet effet que le nombre de commissions scolaires fut néanmoins substantiellement réduit.Au début des années cinquante, il existait quelque 2 000 commissions scolaires ; les fusions ont permis de réduire leur nombre à 1 057 en 1971 et ensuite, de loi en loi, à quelque 154 en 1995.Notons aussi que certaines actions structurantes furent portées avec plus ou moins de bonheur dans des secteurs névralgiques tels que l\u2019habitation, les transports, les parcs industriels, etc.On a par ailleurs créé des directions régionales pour plusieurs ministères ainsi que des conseils régionaux.En outre, d\u2019autres interventions ponctuelles eurent lieu afin de concrétiser des fusions municipales, de consolider des aires métropolitaines (Québec - Montréal - Outaouais) et aussi de favoriser diverses améliorations spécifiques en gestion publique territoriale.Devant les problèmes plus généraux et globaux reliés notamment à l\u2019urbanisme et l\u2019aménagement, au développement socio-économique, à la distanciation grandissante entre les gouvernants et les gouvernés ainsi qu\u2019au manque de coopération intermunicipale, nos gouvernements ont beaucoup tergiversé par l\u2019entremise d\u2019une succession de propositions, d\u2019avant-projets et de projets de Loi11.Ces hésitations et tâtonnements ont conduit à repousser toujours et encore l\u2019échéance d\u2019une réforme globale.À la fin des années soixante-dix, le gouvernement du Québec se décida finalement à agir avec plus de substance, notamment par la Loi sur le zonage agricole (1978), la Loi sur la démocratie municipale (1978), la réforme de la fiscalité municipale (1978) ainsi que la Loi sur l\u2019aménagement et l\u2019urbanisme (1979).11.Voir L.N.Tellier (1982) -Les dimensions économiques de l\u2019aménagement du territoire au Québec-, dans Léveillée, J.(édit.) L\u2019aménagement du territoire au Québec, éditions Nouvelle Optique, Montréal.18 \u2022 L'ACTION NATIONALE Notre analyse de cette vaste réforme territoriale progressive, amorcée au cours des années soixante, nous permet de distinguer quatre grandes catégories de réponses institutionnelles de l'État québécois vis-à-vis le diagnostic (tableau 2.2) : les fusions volontaires ; le régionalisme fonctionnel ; le régionalisme politique ; et la planification territoriale.Ces réponses ont notamment confirmé le phénomène de fragmentation verticale du pouvoir décisionnel (national - local) en instituant formellement deux nouveaux échelons intermédiaires de responsabilités publiques.2.2 La réponse par la fusion volontaire des municipalités Dans un premier temps, on a favorisé les fusions et les regroupements de municipalités, généralement sur une base volontaire, par l\u2019entremise d\u2019incitatifs financiers et d\u2019assistance technique du gouvernement.Des lois spéciales furent aussi adoptées pour former 24 nouvelles municipalités, notamment les villes de Laval, de Bécancour et d\u2019autres cas urgents.Au total, 484 municipalités furent touchées par un regroupement entre I960 et 1991.Ces consolidations territoriales dites volontaires mais fortement sollicitées par Québec ont occasionné la création de 207 nouvelles entités, permettant de réduire le nombre total de municipalités de près de 16 % (tableau 2.1).Tableau 2.1 REGROUPEMENTS MUNICIPAUX 1961-1991 Lois\tNbre de munie.\tRegroupements De la fusion volontaire, 1965\t91\t39 Regroupement des municipalités, 1971\t212\t106 Organisation territoriale,1989\t33\t17 Lois spéciales\t106\t24 Annexions par Lois générales\t42\t21 Total regroupements\t484\t207 Source : « Modifications territoriales des municipalités : ici et ailleurs », Ministère des Affaires municipales, Québec, 37 pages, 1993 Les objectifs visés au départ à l\u2019égard de la réduction du nombre total de municipalités étaient beaucoup plus ambitieux.La comparaison avec le système municipal ontarien, beaucoup moins doté en matière de nombre de municipalités, incitait certains analystes québécois à souligner que l\u2019on pouvait gérer les territoires à faible densité L'ACTION NATIONALE \u2022 19 de population, sans multiplier les corporations municipales.Ainsi, les résultats de la politique québécoise de consolidation des territoires municipaux à base de volontariat et d\u2019incitatifs furent en conséquence interprétés par plusieurs tels un échec.Tableau 2.2 CHRONOLOGIE DE LA RÉPARTITION DES MUNICIPALITÉS AU QUÉBEC Année\tCités\tVilles\tComtés\tMRC\tVillages\tParoisses\tCantons\tAutres Total\t 1961\t56\t172\t74\t-\t333\t558\t171\t384\t1 748 1971\t43\t221\t72\t-\t278\t505\t155\t388\t1 662 1981\t21\t239\t-\t13\t228\t463\t125\t455\t1 544 1991\t2\t257\t-\t96\t154\t344\t96\t484\t1 433 Source : Drapeau, J.« Étude chronologique de la constitution et du regroupement des municipalités du Québec », dans Municipalité, n\u2018 17, 1973, p.12.Répertoire des municipalités du Québec, 1991, 1996, Ministère des Affaires municipales.Car le tableau 2.2 illustre bien que le nombre total de municipalités n\u2019a pas diminué considérablement suite à la réponse gouvernementale par la fusion volontaire.Notons que l\u2019Ontario comptait 793 municipalités en 1991, capables d\u2019effectuer la gestion de services à une population totale plus nombreuse que le Québec.Cette difficulté du Québec à consolider ses instances locales, régionales et supralocales réside en partie dans le fait que des instances supérieures furent créées pour relever certaines responsabilités publiques.2.3 La réponse par le régionalisme fonctionnel Le régionalisme fonctionnel, souvent appelé aussi régionalisation ou déconcentration de l\u2019État, représente la manière classique pour un gouvernement central de concevoir et de traiter ses territoires internes.Ceux-ci sont considérés par l\u2019État comme le réceptacle de ses politiques sectorielles et de ses fonctions administratives à déconcentrer en dehors de la capitale nationale.On vise explicitement à cet effet une meilleure pénétration des mesures gouvernementales sur le vaste espace national.On vise aussi, implicitement, un meilleur contrôle central sur les multiples activités effectuées sur les divers territoires.Selon cette conception, il n\u2019y a en principe pas de transfert d\u2019autorité, ou si peu.La rationalité technocratique et la hiérarchie s\u2019imposent pour appuyer les décideurs politiques nationaux et locaux 20 \u2022 L'ACTION NATIONALE dans leurs interventions.Les analystes qualifient ce régionalisme fonctionnel de centralisme déguisé.Au Québec, le régionalisme fonctionnel plonge ses racines au début du siècle dans les administrations territoriales mises en place par les ministères de l\u2019Agriculture et de la Voirie.Au cours des années cinquante et soixante, la création de nombreux ministères et la multiplication des interventions publiques ont généré un véritable besoin de régionaliser l\u2019exercice des fonctions publiques de l\u2019État.Pour de multiples raisons12, les autorités centrales furent en réalité sensibilisées à la nécessité de rapprocher leur gestion de la clientèle.Plusieurs politiques centrales intégrèrent ainsi progressivement les considérations territoriales (locales et régionales) dans leur application.On assista alors à une déconcentration de certaines fonctions opérationnelles de l\u2019État qui créa, dans un premier temps, une multitude de découpages territoriaux.À titre d\u2019exemple, nous avions déjà au Québec en 1965, plus de 400 bureaux occupant pas moins de 65 territoires régionaux différents.On disposait aussi de plus de 1000 bureaux locaux de l\u2019État.On comprend ainsi que dès 1966, le gouvernement quadrilla officiellement le Québec en dix régions administratives.Découpage qui fut réalisé en fonction de critères géographiques, historiques, économiques et administratifs.Suite à des redécoupages effectués depuis, les régions sont maintenant au nombre de seize13.Elles devaient servir de territoire uniforme pour la gestion publique de programmes centraux et favoriser par le fait même la régionalisation des activités gouvernementales.À cet effet, la création des délégations régionales de l\u2019OPDQ (Office de planification et de développement du Québec) en 1968 et la création des CRD (conseils régionaux de développement) marquèrent clairement la consécration d\u2019une politique générale et formelle de régionalisme fonctionnel.Les missions de planification régionale14 (1969-1975) terminèrent d\u2019ailleurs leurs 12.\tMeilleure réponse aux besoins, goûts et préférences des clients ; respect des identités et cultures territoriales ; meilleure efficacité dans la desserte des services publics ; participation de la population aux processus décisionnels ; allégement des effets négatifs de la concentration bureaucratique ; amélioration des connaissances à propos des territoires périphériques ; etc.13.\tUne dix-septième région administrative est actuellement en formation, soit les Bois-Francs.14.\tCes missions régionales au Saguenay-Lac-Saint-Jean et en Abitibi en 1969, en Estrie en 1971 ; en Charlevoix en 1973 et dans certaines zones spéciales par la suite, mobilisèrent une quinzaine de ministères québécois.L'ACTION NATIONALE \u2022 21 travaux en recommandant clairement l\u2019application d\u2019une telle stratégie de régionalisation de certaines fonctions opérationnelles de l\u2019Etat central.En conséquence, on assista alors à la déconcentration de fonctions auprès des directions régionales de la plupart des ministères québécois.Nous disposons actuellement de plus de 200 de ces organisations publiques et parapubliques qui œuvrent dans une vingtaine de domaines publics, notamment la santé et services sociaux, l\u2019industrie, la main-d\u2019œuvre, les transport, la justice et l\u2019éducation, etc.Aussi, nous avons assisté à la création de 166 organisations régionales collectives (conseils, associations.) qui œuvrent dans une douzaine de secteurs, soit les loisirs, la culture, le tourisme, l\u2019environnement, etc.Il existe ainsi au Québec un véritable secteur public régional, représentant de l\u2019État sur le vaste espace national.Sur les territoires, la localisation des nouvelles institutions régionales généralement concentrées dans les capitales régionales, était justifiée par une politique régionale explicite, axée sur l\u2019application de la théorie des pôles de développement.Le degré de succès économique de cette stratégie de polarisation des activités publiques ne sera pas traitée ici, faute d\u2019espace.En 1987, le gouvernement du Québec réaménagea les territoires des régions administratives, désormais au nombre de seize.Il décréta le parachèvement de la régionalisation des différents ministères.L\u2019objectif visé par ce décret fut atteint à environ 40 %, pour obtenir au total un taux moyen d\u2019occupation institutionnelle des régions15 de 78 %, pour les 27 secteurs d\u2019activités publiques régionalisées (tableau 2.3).Actuellement, ce mouvement de régionalisme fonctionnel (1966-1993) semble pratiquement terminé16.Néanmoins, le pouvoir régional fut tout de même légèrement réaménagé par la réforme PICOTTE de 1992.La planification stratégique fut alors retenue comme formule pour l\u2019allocation rationnelle des ressources de l\u2019État central en régions administratives.Après près de trente ans de régionalisme fonctionnel explicite, nous constatons que les régions administratives sont institutionnellement construites à un très bon degré.17 Construction imparfaite 15- Voir les quatre rapports d\u2019étape sur la régionalisation (août 1988 - mars 1989 - juin 1990 - juin 1991), Documents internes de l\u2019OPDQ.16.Il faut noter que le ministère de l\u2019Agriculture a fait depuis ce diagnostic, d\u2019importants efforts pour épouser les territoires des régions administratives avec ses directions régionales.17.1.Brochu et M.-U.Proulx, (1993) - Le secteur public des régions administratives du Québec-, Communication présentée au Colloque sur le développement régional, ACFAS, Rimouski, 31 pages.22 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE toutefois puisqu\u2019il existe de nombreuses inégalités dans la présence des diverses organisations sectorielles en régions administratives.Tableau 2.3 OCCUPATION INSTITUTIONNELLE DES RÉGIONS ADMINISTRATIVES Réglons\tOrgan, publiques\tOrgan, collectives Bas-Saint-Laurent\t93,8 %\t100 % Saguenay-Lac-Saint-Jean\t93,8 %\t100% Québec\t93,8 %\t100% Mauricie-Bois-Francs\t93,8 %\t100% Estrie\t93,8 %\t100% Montréal\t93,8 %\t66,7 % Outaouais\t100%\t100% Abitibi-Témiscamingue\t93,8 %\t91,7% Côte-Nord\t87,5 %\t91,7% Nord du Québec\t18,8%\t8,3 % Gaspésie-îes-de-la-Madeleine\t43,8 %\t25% Chaudières-Appalaches\t43,8 %\t41,7% Laval\t31,3%\t33,3 % Lanaudière\t25,0 %\t83,3 % Laurentides\t43,8 %\t75% Montérégie\t68,8 %\t91,7% Il existe en réalité un véritable secteur public régional qui sert les intérêts administratifs de l\u2019État central.Mais ce service régionalisé de l\u2019État est fort inégal d\u2019une région administrative à une autre.Reste à le compléter si l\u2019on désire atteindre parfaitement les finalités visées par cette déconcentration de l\u2019État central.Parachèvement fort difficile à réaliser si l\u2019on en juge les résultats générés par le dernier décret à cet égard.2.4 La réponse par le régionalisme politique Tel qu\u2019enseigné dans les manuels de la science régionale, le régionalisme politique est généralement basé sur la solidarité locale et supralocale qui transforme les collectivités territoriales en communautés.La prise en main du devenir collectif par les citoyens et leurs groupes représente la finalité première de ce régionalisme.L'ACTION NATIONALE \u2022 23 Il est ancré sur la décentralisation de responsabilités et de moyens à des échelons territoriaux correspondant à des aires naturelles pour la desserte de services publics.Ces aires sont généralement découpées en fonction de l\u2019identité collective et de l\u2019appartenance aux lieux.Le renforcement de la culture territoriale s\u2019avère ainsi l\u2019assise de ce régionalisme.Le régionalisme politique est concerné en principe, par le don de l\u2019autorité décisionnelle à ceux et celles qui sont dans le champ, près des problèmes, des besoins et des préférences exprimés démocratiquement.Il vise une meilleure efficacité dans le secteur public en rapprochant les gouvernants des gouvernés, ce qui en principe responsabilise, de part et d\u2019autre, tout en éliminant les intermédiaires qui alourdissent les relations et occasionnent des coûts.On mise en ce sens beaucoup plus sur le contrôle politique par la base que sur la coordination bureaucratique.Au Québec, le régionalisme politique s\u2019appuie d\u2019abord sur les municipalités locales qui deviennent à la fois une force et une contrainte à l\u2019organisation territoriale à l\u2019échelon supérieur, soit les agglomérations urbaines et les municipalités de comté devenues les territoires MRC au tournant des années 1980.À cet égard, notons que parmi les fusions et les regroupements municipaux effectués depuis trente ans, des nombreuses agglomérations urbaines, petites et moyennes, furent transformées en une seule unité.Outre les cas célèbres de Laval et Bécancour, furent consolidées les agglomérations de Rimouski, Alma, Beauport, Gatineau, Gaspé, Amos, Terrebonne, Charlesbourg, Mirabel et plusieurs autres.Soulignons aussi la création des trois communautés urbaines (Montréal, Québec et Outaouais) en 1969.Par ailleurs, le régionalisme politique s\u2019exprime aussi à l\u2019échelon des petites régions.Suite à la Loi 125 sur l\u2019aménagement et l\u2019urbanisme, l\u2019espace québécois habité fut en effet quadrillé (1982) en 95 petites régions appelées officiellement les municipalités régionales de comté (MRC).Le découpage fut effectué en respectant impérativement le sentiment d\u2019appartenance de la population et des groupes (géographie, histoire, architecture, cadre bâti, etc.).Cependant, la tradition de coopération intermunicipale, le désir d\u2019abolir la dichotomie urbaine-rurale ainsi que le critère du ¦ maximum une heure de voiture entre tous les lieux du territoire MRC ¦ furent des références très utiles.Sur la base de ces critères, de tels territoires microrégionaux (supralo-caux) devaient explicitement servir d\u2019assise pour l\u2019émergence de solidarités, notamment au plan des nouvelles initiatives de développement 24 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE à encourager par des services publics.Malheureusement, le dynamisme réformateur de cet échelon territorial s\u2019est largement éteint au lendemain du référendum de 1981.Le Rapport Gendron qui a servi de politique régionale en 1983 laissait aux acteurs locaux et régionaux des MRC, le choix de s\u2019organiser à leur guise en se servant de la concertation.Avec une telle permissivité, l\u2019État central lançait par le fait même la balle dans le camp des autorités décentralisées.À cette époque, les spécialistes de la question ont largement déploré l\u2019absence d\u2019une politique explicite et irréversible du gouvernement québécois à l\u2019égard de la décentralisation.En réalité, s\u2019est structuré tout de même de 198218 à 1992, un véritable secteur public MRC grâce à l\u2019occupation des 95 territoires par diverses organisations qui y exercent des fonctions.Il s\u2019agit d\u2019un secteur public aux responsabilités fragmentées et au pouvoir éclaté sur les divers territoires.Outre l\u2019aménagement, ces fonctions concernent trois grands champs19 de desserte de biens et services, soit à la population, aux travailleurs et aux entreprises.C\u2019est-à-dire que les territoires MRC servent maintenant d\u2019aires de gestion pour plusieurs fonctions publiques et collectives.Il existe cependant une importante inégalité interterritoriale dans l\u2019occupation fonctionnelle de ces petites régions.Sur les 25 secteurs d\u2019activités aptes à être occupés par des organisations publiques, parapubliques ou collectives, nous avons en effet mesuré en 1992 le degré d\u2019occupation pour chaque territoire MRC (tableau 2.4).On constate ainsi qu\u2019après seulement dix ans d\u2019existence, les 95 territoires MRC sont déjà construits à près de 50% par un ensemble d\u2019organisations qui occupent le territoire (+ ou - 10%) dans l\u2019exercice de leurs fonctions.Depuis ce temps, la construction institutionnelle s\u2019est poursuivie, notamment dans le domaine du développement économique.Ce progrès rapide dans l\u2019occupation des territoires MRC démontre bien la pertinence de cet échelon territorial dans la gestion publique au Québec.Ceci est d\u2019autant plus vrai puisque cette occupation territoriale croissante s\u2019effectue malgré les faibles incitatifs financiers de l\u2019État central.Le pourcentage d\u2019occupation des MRC qui est tout de même encore assez faible (- de 50%) pour la majorité (+ de 80%) de ces petites régions du Québec s\u2019explique 18.Bien que la Loi 125 fut votée en 1979, ce n'est qu'à partir de 1982 que les régions MRC furent réellement opérationnelles.19-Voir à cet égard M.-U.Proulx, -Appartenance - Utilités - Fonctions-, dans Revue canadienne de sciences régionales, vol.XV, n\u2018 2, 1992, pp.307-325.L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 25 par la faiblesse tic I assise fiscale locale, le man(|iie d'expertise professionnelle et la faible disponibilité des élus pour prendre en main les dossiers.Des progrès importants demeurent impératifs dans un esprit de renforcement du pouvoir d'action des collectivités territoriales.Tableau 2.4 OCCUPATION INSTITUTIONNELLE DES TERRITOIRES MRC Réglons MRC\tOrganisations\tRégions MRC\tOrganisations Iles-de-la-Madeleine\t48%\tMemphrémagog\t52% Avignon\t48 %\tSherbrooke\t8 % Bonaventure\t32 %\tVal Saint-François\t52% Pabok\t68 %\tOr Blanc\t52% Côte-de-Gaspé\t44 %\tBrome-Missiquoi\t40% Denis Riverin\t56 %\tHaut-Richelieu\t48% Matane\t92 %\tJardins-de-Napierville\t36% Matapédia\t88%\tHaut-Saint-Laurent\t32 % Mitis\t44 %\tBeauharnois-Salaberry\t24% Rimouski-Neigette\t44 %\tVaudreuil-Soulanges\t56 % Fjord-du-Saguenay\t44 %\tRoussillon\t12% Lac-Saint-Jean-Est\t56%\tChamplain\t24% Domaine-du-Roy\t60 %\tVallée-du-Richelieu\t16% Maria-Chapdeleine\t40%\tRouville\t24% Témiscouata\t52 %\tHaute-Yamaska\t28% Basques\t52%\tActon\t40% Rivière-du-Loup\t40%\tLes Maskoutains\t32% Kamouraska\t76%\tBas-Richelieu\t27% L'Islet\t40%\tLa Jammerais\t28% Montmagny\t36%\tLaval\t8% Etchemins\t88%\tDeux-Montagnes\t24% Beauce-Sartigan\t44 %\tMirabel\t8 % L'Amiante\t48%\tThérèse-de-Blainville\t16% Robert-Cliche\t32%\tLes Moulins\t44% Nouvelle-Beauce\t40%\tL'Assomption\t28% Bellechasse\t40%\tD'Autray\t56% 26 \u2022 L\u2019ACTION' NATIONALE OCCUPATION INSTITUTIONNELLE DES TERRITOIRES MRC (suite) Régions MRC\tOrganisations Desjardins\t28% Chutes-de-la-Chaudière\t36% Lotbinière\t20% Portneuf\t36% Jacques-Cartier\t28% île d\u2019Orléans\t20% Côte-de-Beaupré\t32% Charlevoix\t48% Charlevoix-est\t60% L\u2019Érable\t24% Arthabaska\t40% Drummond\t28% Nicolet-Yamaska\t44% Bécancour\t52% Francheville\t16% Centre-de-la-Mauricie\t52% Maskinongé\t40% Mékinac\t60% Haut-Saint-Maurice\t48% Le Granit\t52% Haut-Saint-François\t80% Coaticook\t56% Régions MRC\tOrganisations Joliette\t28% Montcalm\t28% Rivière-du-Nord\t28% Argenteuil\t20% Pays-d\u2019en-Haut\t20% Laurentides\t36% Matawinie\t48% Papineau\t36% Vallée-de-la-Gatineau\t52% Pontiac\t44% Antoine-Labelle\t76% Témiscamingue\t88% Rouyn-Noranda\t76% Vallée-de-l'Or\t56% Abitibi\t64% Abitibi-Ouest\t44% Minganie\t36% Sept-Rivières\t16% Manicouagan\t40% Haute-Côte-Nord\t32% Caniapiscau\t16% 2.5 La réponse par la planification territoriale Nous avons vu que les régionalismes fonctionnel et politique ont pris place au Québec entre les échelons locaux et nationaux traditionnels, causant un éclatement vertical supplémentaire du pouvoir décisionnel dans le secteur public.Cette fragmentation des responsabilités représente un choix de gestion publique.Choix qui comporte certes des faiblesses mais aussi des forces de nature démocratique et économique20.Il devient possible d\u2019enrichir ces forces, notamment 20.Voir M.-U.Proulx, - Gouvernement du Québec et gouvernance territoriale-, dans Paquerot, S.L'État aux orties ?, éditions Ecosociété, Montréal, 1996, 279 pages.L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 27 par un ajout de cohérence administrative Des modalités de coordination territoriale des fonctions publiques deviennent essentielles à cet égard; coordination verticale entre les échelons territoriaux et coordination horizontale sur chaque territoire.Pour ce faire, Québec s\u2019est largement appuyé sur la planification territoriale.Depuis le début des années soixante en effet, l\u2019application de la politique régionale du gouvernement du Québec a occasionné l\u2019utilisation de la planification territoriale.On a confectionné des plans à l\u2019échelon des régions administratives et à celui des MRC.On a aussi élaboré des plans d\u2019urbanisme à l\u2019échelon municipal En réalité, huit procédures de planification (et leurs variantes) furent utilisées depuis 35 ans.Elles ont servi à ajouter de la rationalité dans la vaste réforme territoriale en cours.On définit la planification telle une démarche ou un processus permettant de faire la liaison entre connaissance (rationalité) et actions (initiatives, interventions).Lorsque la procédure utilisée est appropriée, cette liaison génère de l\u2019innovation pour l\u2019objet planifié.Pour ce faire, le planificateur doit respecter un certain nombre d'étapes, de conditions et de critères.La planification territoriale est ainsi généralement concernée par la mise en œuvre d\u2019une procédure (ou démarche) précise et articulée afin d\u2019établir essentiellement quatre grandes composantes qui lui offrent son contenu réel : 1)\tune vision territoriale : valeurs collectives, finalités, tendances futures, grands enjeux, portrait détaillé des ressources disponibles, forces et faiblesses, opportunités, contraintes, projets-moteurs, etc.; 2)\tun cadre d'orientation : stratégies telles que concentration - dispersion - accroissement - réduction - diversification - etc.pour guider les actions ; 3)\tdes décisions : montage de dossiers de faisabilité multicritères pour l\u2019évaluation, la comparaison, la priorisation, l\u2019engagement et l\u2019exécution des actions concrètes de production d\u2019un bien ou d\u2019un service ; 4)\tune dynamique d\u2019interaction : mise en relations des acteurs de la gestion et du développement afin de provoquer la recherche collective de solutions innovatrices à exécuter souvent en partenariat.Dans la littérature scientifique sur le sujet, trois grandes formes potentielles de planification territoriale sont offertes : la planification allocative; la planification radicale et la planification innovatrice.Deux buts explicites sont essentiellement visés, au Québec et ailleurs, par l\u2019utilisation de la planification territoriale.Il s\u2019agit de la gestion 28 \u2022 L'ACTION NATIONALE rationnelle des ressources publiques et l\u2019impulsion du développement social, culturel et économique.À l\u2019aide des composantes d\u2019analyse énoncées, nous pouvons concevoir un modèle d\u2019observation de la planification territoriale qui fut exercée aux trois échelons territoriaux du Québec.Par la mesure de variables reliées à ces grandes composantes du modèle exposé21, nous pouvons positionner chaque procédure utilisée depuis 35 ans (schéma 2.1).Schéma 2.1 LES HUIT PROCÉDURES DE PLANIFICATION TERRITORIALE DU QUÉBEC Connaissances Vision Cadre Innovation Allocation Radical Interaction Décisions Actions Outre l\u2019expérience du BAEQ (1) dans l\u2019est du Québec ainsi que \u2022 l\u2019enquête-participation* expérimentée au Saguenay-Lac-Saint-Jean durant les années soixante, les procédures positionnées sur le schéma ci-dessus sont en réalité les * missions * de planification (2) effectuées dans plusieurs régions en 1969-1970-1971-1972, les -schémas régionaux* (3) réalisés dans toutes les régions administratives en 1975-1976-1977-1978, les - schémas d\u2019aménagement MRC» (4) confectionnés dans les années quatre-vingts, les deux générations de -confé- 21.Voir M.-U.Proulx, -Trois décennies de planification territoriale au Québec-, dans Proulx, M U.Le phénomène régional au Québec, P.U.Q ., 1996, 317 pages.L'ACTION NATIONALE \u2022 29 rences socio-économiques régionales* (5) mises en œuvre aussi au cours de la décennie quatre-vingt et les \u201cforums ou colloques territoriaux \u2022 (MRC et régions administratives) animés ponctuellement selon les besoins (6).Récemment, les régions administratives ont effectué un important exercice de planification stratégique (7).La procédure n° 8 représente les plans d\u2019urbanisme effectués au Québec depuis trente ans.Dans le passé ces derniers plans n\u2019étaient qu\u2019une vision et un cadre, dans le traditionnel style «blue print*.Depuis le début des années quatre-vingts, il sont beaucoup plus des instruments réels pour la prise de décisions.Signalons finalement que les territoires MRC sont actuellement en cours de révision de leur schéma d\u2019aménagement en utilisant une procédure de planification que nous ne pouvons pas encore positionner sur notre schéma.On constate que ces exercices de planification territoriale furent largement concernés par la mise en œuvre d\u2019un cadre stratégique pour orienter les décisions effectuées dans le champ, par le secteur privé, le secteur communautaire ainsi que par le secteur public.2.6 Conclusion Nous venons de voir que la nécessaire réforme de l\u2019organisation des territoires mise en œuvre depuis 30 ans au Québec, a occasionné l'actualisation de quatre catégories de réponses de l\u2019État.L\u2019échelon municipal traditionnel fut consolidé à un certain degré.On assista aussi à la construction institutionnelle de deux nouveaux échelons territoriaux intermédiaires entre les municipalités traditionnelles et l\u2019État.L\u2019échelon MRC sur lequel s\u2019exercent des responrabilités publiques à l\u2019égard de l\u2019aménagement du territoire et de la gestion de biens et services à la population, aux travailleurs et aux entreprises.La fragmentation du pouvoir décisionnel qui découle de cette présence de nouveaux pouvoirs intermédiaires représente un choix spécifique de gestion publique.Choix qui possède ses forces et ses faiblesses.Il a permis notamment à deux types distincts de régionalismes de s\u2019exprimer par l'institutionnalisation de diverses organisations publiques et collectives Aussi, ce choix de gestion publique infra-nationale à trois échelons territoriaux fut accompagné de la mise en œuvre de procédures de planification territoriale.Afin de visualiser plus en détail la complexité institutionnelle du Québec infranational, il apparaît pertinent de tracer un tableau global de la situation Tableau global commencé dans ce chapitre et qui se poursuivra au cours du prochain chapitre.30 \u2022 L'ACTION NATIONAL!; CHAPITRE 3 L'héritage institutionnel territorial au Québec 3.1\tIntroduction Après 30 ans de réforme territoriale continue au Québec, il est intéressant de faire le point sur la situation de notre héritage institutionnel.Nous avons vu que deux nouveaux échelons territoriaux furent institutionnellement construits entre l\u2019échelon municipal traditionnel et l\u2019échelon national.Nous disposons ainsi au Québec de trois échelons territoriaux infranationaux (1 433 municipalités ; 96 régions MRC - 3 communautés urbaines; 16 régions administratives).Les responsabilités publiques exercées hors de la capitale sont maintenant éclatées verticalement à ces trois échelons.Chacun possède ses légitimités et ses spécificités22.Nous verrons dans ce troisième chapitre que l\u2019observation de la réalité de ces échelons illustre la fragmentation horizontale des responsabilités dans plus d\u2019une quarantaine de secteurs d\u2019activité publique.Ce choix de fragmentation horizontale des fonctions publiques fut certes rationnel dans le cadre de la réforme effectuée progressivement depuis 30 ans.Il répond à une logique d\u2019organisation territoriale bien identifiée dans ses vertus et ses vices par les spécialistes de la science politique, de l\u2019administration publique et de l\u2019économie publique territoriale (chapitre 6).3.2\tLes municipalités locales À l\u2019échelon local, le Québec se retrouve en 1991 avec encore un très grand nombre de municipalités.Le tableau 3-1 nous permet de constater que parmi les 1433 municipalités locales du Québec, 44 % possèdent une population inférieure à 1000 habitants, 68 % n\u2019ont pas 2 000 citoyens alors que 78 % servent une population moindre de 3000 électeurs.Le point important à souligner ici concerne le fait que les 1116 municipalités de dimension inférieure à 3000 habitants n\u2019ont généralement pas l\u2019assise fiscale suffisante pour desservir et gérer beaucoup de services à leur population, qui pourtant y a droit au nom de la justice sociale.De fait, la capacité de ces municipalités d\u2019assumer 22.Voir M.-U Proulx (1995) - Légitimité des trois échelons territoriaux décentralisés au Québec-, dans Action Nationale, vol.LXXXV, n\u2018 6.L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 31 des responsabilités en gestion publique est assez réduite, d\u2019autant plus que plusieurs de celles-ci couvrent un territoire rural très large ou un territoire urbain à forte demande de services.En conséquence, le débat actuel sur la réforme territoriale au Québec questionne cet éternel problème en soulignant inévitablement l\u2019importante faiblesse politico-administrative de notre système municipal.Tableau 3.1 MUNICIPALITÉS PAR CLASSE DE POPULATION AU QUÉBEC Classe de pop.\tNombre\t% mun.\tPop.totale\t% pop.0-\t10\t,70 %\t0\t0% 1 -499\t251\t17,50%\t82 234\t1,16 % 500 - 999\t368\t25,68 %\t269 431\t3,76 % 1000 - 1 499\t214\t14,93%\t260 939\t3,64 % 1 500 - 1 999\t130\t9,07 %\t225 312\t3,14% 2 000 - 2 999\t143\t9,98 %\t347 726\t4,85 % 3 000 - 3 999\t81\t5,65 %\t282 346\t3,94 % 4 000 - 4 999\t41\t2,86 %\t183 050\t2,55 % 5 000 - 5 999\t73\t5,09 %\t498 412\t6,95 % 10 000- 24 999\t73\t5,09 %\t1 137 843\t15,86% 25 000 - 49 999\t28\t1,95 %\t991 745\t13,83 % 50 000 - 99 999\t17\t1,19%\t1 215 589\t16,95% 100 000 et plus\t4\t,28 %\t1 677 860\t23,39 % Total\t1 433\t100%\t7173 487\t100% Source : Répertoire des municipalités du Québec ; compilation à partir des données du recensement de de 1991.Nous héritons en réalité d\u2019un système municipal fragmenté en de multiples petites unités fonctionnelles23.Système qui avait certainement sa raison d\u2019être auparavant, lorsque la distance représentait une contrainte importante dans le découpage des aires de gestion et lorsque le nombre de services collectifs à gérer par nos municipalités était très limité.Aujourd\u2019hui, une réflexion sérieuse s\u2019impose sur l\u2019efficacité économique globale d\u2019un tel système.D\u2019autant plus que les 23 Ayant moins de 3 000 habitants, près de 80 % des municipalités du Québec n'exercent en réalité que quelques fonctions publiques.32 \u2022 L ACTION NATIONALE regroupements naturels et spontanés ne se réalisent que très lentement, tandis que le système des ententes intermunicipales possède aussi ses limites effectives.De ce constat, plusieurs spécialistes réclament une réforme de nos institutions municipales, encore plus en profondeur que celle effectuée graduellement sur une base volontaire depuis 30 ans.Il est à noter qu\u2019une telle réforme profonde fut effectuée dans plusieurs pays européens sous l\u2019angle de la consolidation des multiples petites municipalités locales dispersées.À titre d\u2019exemple, la Suède, le Danemark, la Norvège et la Belgique, pays qui possèdent beaucoup de similitudes avec le Québec, tout en ayant un territoire de dimensions moins vastes, ont largement réduit, par étapes, le nombre de leurs municipalités locales au cours des dernières décennies en utilisant l\u2019échelon supralocal (district - petites régions).Notons en contre-exemple que plusieurs pays européens tels que la France et la Grèce ont conservé une système municipal effrité en petites unités de gestion tandis que d\u2019autres encore ont opté pour un système municipal à deux échelons (local - supralocal) de gestion.Afin d\u2019obtenir une base comparative plus large, le tableau 3 2 illustre le nombre de municipalités24 qui existent dans plusieurs pays, ainsi que le ratio entre ce nombre et la population totale (par tranche de 100000 habitants) du pays observé.On constate que le Québec se situe au-dessus de la moyenne du Canada et bien au-dessus du ratio de plusieurs pays européens.On peut affirmer que nous possédons comparativement un très grand nombre de municipalités.Ces données nous permettent ainsi d\u2019avancer que les échelons local et supralocal au Québec sont proportionnellement très fragmentés en de multiples municipalités.Il est important de souligner cependant que notre vaste espace québécois, faiblement peuplé et aux lieux très dispersés, ressemble beaucoup à celui de plusieurs Etats américains et des provinces australiennes pour lesquels nous n\u2019avons malheureusement pas de données précises disponibles actuellement.24.Les données traitées pour élaborer ce tableau sont issues de diverses compilations (sources).Elles considèrent sous la même rubrique, les municipalités locales (communes) ainsi que les municipalités régionales (comtés, districts.).L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 33 Tableau 3.2 NOMBRE DE MUNICIPALITÉS PAR TRANCHE DE POPULATION Provinces canadiennes\tMunicipalités\tpar 100 000 hab.Saskatchewan\t834\t84 I.P.-É.\t89\t68 Terre-Neuve\t295\t52 Québec\t1 578\t23 Manitoba\t201\t18 Nouveau-Brunswick\t118\t16 Alberta\t352\t14 Ontario\t828\t8 Nouvelle-Écosse\t66\t7 Colombie Britannique\t178\t5 Total Canada\t4 539\t17 (moyenne) Certains États européens\tMunicipalités\tpar 100 000 hab.France\t36 500\t65 Grèce\t5 618\t56 Luxembourg\t118\t33 Espagne\t8 150\t20 Allemagne\t8 737\t14,4 Italie\t8 000\t14 Norvège\t472\t11,2 Danemark\t291\t5,7 Belgique\t569\t5,4 Pays Bas\t714\t5,26 Suède\t303\t3,6 Angleterre\t457\t,96 Sources : O'Brien, A.(1993) Municipal Consolidation in Canada and its Alternatives.Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research Press, Toronto.Ministère des affaires municipales (1992), «Des expériences de restructuration du territoire », Documents de travail non publié.Alain Delcamp (1990), Les institutions locales en Europe, éd.Que sais-je?, Presses Universitaires de France.34 \u2022 L'ACTION NATIONALE 3-3 Les régions administratives À l\u2019analyse du graphique 3.1, il apparaît clairement que les régions administratives sont utilisées, à un haut degré, comme aires de gestion par les différents ministères provinciaux.On constate toutefois une forte inégalité intersectorielle dans cette occupation institutionnelle.En effet, certains ministères sont fortement régionalisés sous la forme de directions et-ou de conseils régionaux25 tandis que d\u2019autres le sont moins.De plus, il apparaît aussi que les régions administratives québécoises soient peu utilisées comme territoire de gestion par le gouvernement fédéral.En effet, le graphique illustre que seulement cinq agences (bureaux de service) des ministères fédéraux épousent les territoires des régions administratives québécoises dans leurs activités.Soulignons par ailleurs que le graphique 3.1 illustre des dédoublements dans les organisations qui œuvrent à l\u2019échelon des régions administratives.En effet, le secteur de la santé est à la fois desservi par les gouvernements provincial et fédéral.Aussi, les secteurs de l\u2019environnement, de l\u2019industrie, de la culture et des loisirs sont desservis par deux organisations (direction et conseil), du gouvernement québécois.Notons aussi que le développement régional et la main-d\u2019œuvre bénéficient, en régions administratives québécoises, de trois différentes organisations dispensatrices de services publics.Cette présence simultanée de deux ou trois organisations dans le même secteur d\u2019activité publique questionne nos gouvernements sur le maintien et le fonctionnement de plus de 90 organisations régionales (directions - conseils - agences).Par l\u2019entremise d\u2019une rationalisation, une partie de ces organisations pourrait être réaffectée dans les régions où il en manque.3.4 Les territoires MRC À l\u2019échelon territorial MRC, nous avons aujourd\u2019hui trois types d\u2019organisations fonctionnelles.Il existe d\u2019abord les 95 (maintenant 96) corporations MRC, avec chacune son conseil des maires et sa régie interne.Ensuite, des organisations publiques (et parapubliques) de l\u2019État qui étaient déjà présentes auparavant ou s\u2019y sont localisées depuis la création de ces territoires régionaux.Nous faisons référence 25.Plusieurs ministères continuent d'utiliser leur propre découpage régional, notamment les neuf districts de la Sûreté du Québec, les onze régions du ministère de la Justice, les dix régions d\u2019Hydro-Québec et les onze régions de la Société québécoise de la main-d\u2019œuvre.L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 35 notamment aux l6l CLSC, aux 127 corporations de développement économique, aux 87 SOLIDE (société locales d\u2019investissements et de développement économique), aux 53 SADC (sociétés d\u2019aide au développement des collectivités), aux 99 SAJE (sociétés d\u2019aide aux jeunes entrepreneurs), à plusieurs commissions scolaires, à certains Graphique 3.1 OCCUPATION INSTITUTIONNELLE DES RÉGIONS ADMINISTRATIVES 10%\t20%\t30%\t40%\t50%\t60%\t70%\t80%\t90%\t100% Santé/serv.soc.Qc Santé/Bien-ôtre Ca Dév.régional Qc Aff.régionales Qc Dév.régional Ca Tourisme Qc Main-d'oeuvre Qc Empl/imm.Ca Form, profess.Qc Ind.Com.Tech.Qc Promo, industri.Qc Environnement Qc Environnement Qc T ransport Qc Centraide Qc Loi., Ch.Pêche Qc Loisirs Qc Lo.des handic.Qc Age d'or Qc Justice Qc Education Qc Communication Qc Cond.féminine Ca Culture Qc Culture Qc Educ.popul.Qc Forêts Qc Qualité Qc Agriculture Qc Aff.municipales Qc Energie/Ress.Qc Consommation Ca Comm.culturelle Qc 68,00% 93,80% 93.80% 50.00°/ 93,80% 87.50% 100% ¦ : ' -\" m 50,00% ' '\t\"1 43,70% 25,00% 81,30% 68,80% 87,50% 75,00% ¦ 81,30% 68,80% 81,30% 81,30% 0% 68,80% 68,80% 68,80% 68,80% 68,80% 68,80% 68,80% 68,80% 0% Conseils régionaux Qc Directions régionales Qc | Agences Ca r \" \\ 36 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE 017370 centres de R&D, à des centres d\u2019accueil et aux carrefours jeunesse-emploi.Finalement, plusieurs organisations collectives ont émergé sur ces nouveaux territoires disponibles pour les initiatives nouvelles.Pensons notamment aux diverses organisations sectorielles (industries, tourisme, forêts, etc.) ainsi qu\u2019à une multitude de comités, associations, clubs et autres groupes concernés par la desserte de biens et services collectifs.Sans oublier les nombreux de syndicats, unions et groupes d\u2019intérêts qui épousent de plus en plus ces territoires MRC, comme référence spatiale.Le graphique 3.2 illustre, sans distinction de catégories fonctionnelles, le pourcentage des 95 régions MRC où est présente (en 1992) une organisation qui épouse le territoire (+ ou - 10 %) dans chaque secteur.Graphique 3.2 OCCUPATION TERRITORIALE MRC PAR DES ORGANISATIONS SECTORIELLES Occupation 0%\t10%\t20%\t30%\t40%\t50%\t60%\t70%\t80%\t90%\t100% Aménagement territoire) Évaluation foncière\") Santé/serv.sociaux') Travail Québec ) Éducation \") Gestion des déchets) Tourisme ) Industries \") Aide au dév.collectivités) Dévelop.économique\") Commerce J Ade aux entreprises) Travail Canada ) Emploi J Dévelop.rural ï Environnement \") Culture ' Motels industriels \" Forêts ' Agriculture \" Sports et loisirs \" Voirie tertiaire ) Pèches J Mines p Autres services communs ) L'ACTION NATIONALE \u2022 37 Ce graphique26 nous permet de constater que de 198227 à 1992, il s\u2019est effectué une occupation des 95 territoires MRC par des organisations qui y exercent certaines fonctions publiques.Outre l\u2019aménagement du territoire, ces fonctions concernent trois grands champs28 dont la desserte de biens et services à la population, la desserte de biens et services aux travailleurs et la desserte de biens et services aux entreprises.C\u2019est-à-dire que les territoires MRC servent de plus en plus d\u2019aires de gestion pour l\u2019exercice de fonctions publiques.Le graphique 3-2 illustre cependant une importante inégalité intersectorielle dans l\u2019occupation de ces territoires supralo-caux.Il existe aussi certains dédoublements de fonctions dans le secteur du travail (emploi) et dans celui du développement économique (entreprises).Il est à noter par ailleurs qu\u2019un certain nombre d\u2019organisations présentes, notamment dans les secteurs tourisme, culture, industries et pêche, s\u2019avèrent très précaires puisque généralement structurées de manière ponctuelle, selon la conjoncture de la dynamique régionale et de la disponibilité des ressources.Pour les 25 secteurs illustrés par le graphique 3-2, nous constatons qu\u2019après seulement dix ans d\u2019existence, de nombreuses fonctions publiques utilisent les territoires MRC comme aire de gestion.Ce progrès rapide dans la construction institutionnelle MRC démontre bien la pertinence de cet échelon territorial dans la gestion publique au Québec.Ceci est d\u2019autant plus vrai puisque ce progrès s\u2019est effectué malgré les très faibles incitatifs financiers de l\u2019État et les difficultés financières des municipalités locales.Le pourcentage d\u2019utilisation des territoires MRC qui est tout de même encore assez faible (- de 50 %) pour la majorité (+ de 80 %), s\u2019explique en outre par le manque d\u2019expertise professionnelle, la faible disponibilité des élus pour s\u2019occuper des dossiers supralocaux ainsi que le protectionnisme des municipalités de dimension importante.26\tM -U Proulx, \u2022 Le secteur public MRC 1992-, dans Actes du Forum national sur la décentralisation, Québec, 1992, pp 1-28 27\tBien que la Loi 125 fut votée en 1979, ce n'est qu'à partir de 1982 que les régions MRC furent réellement opérationnelles.28\tVoir à cet égard M U.Proulx, -Appartenance - Utilités - Fonctions-, dans Revue Canadienne de sciences régionales, vol.XV, n' 2, 1992, pp.307-325.38 \u2022 L'ACTION NATIONALE 3-5.Les agglomérations urbaines Si 78 % des municipalités du Québec possèdent une population inférieure à 3 000 habitants, force est de constater aussi qu\u2019autour de 80 % de la population du Québec vit dans une agglomération urbaine de plus de 12 000 habitants.Il s\u2019agit là d\u2019une donnée fondamentale à considérer dans la problématique de l\u2019organisation territoriale au Québec.À cet effet, les moyennes et grandes agglomérations urbaines nécessitent des modalités spécifiques pour la gestion de certaines fonctions publiques.Pour ce faire nous disposons déjà depuis 1969, d\u2019une structure communautaire dans les agglomérations urbaines de Montréal, Québec et Outaouais.Elles regroupent à elles seules autour de quatre millions d\u2019individus.Aussi, il existe 28 autres agglomérations urbaines (tableau 3 3) qui regroupent 150 municipalités, représentant ainsi autour de 20 % de la population du Québec.Ces 28 pôles urbains possèdent chacun une population dénombrée se situant entre 12 000 et l60 000 habitants.Mais la majorité de ces agglomérations possèdent entre 25 000 et 60 000 habitants localisés sur un territoire certes contigu mais toutefois morcelé en divers territoires municipaux.Selon les données de Statistique Canada, 75 % de ces agglomérations urbaines ont vu leur population augmenter entre 1986 et 1991.Ces agglomérations auraient certainement beaucoup d\u2019intérêts à se consolider29 afin d\u2019éliminer les iniquités fiscales, les incohérences dans la prestation des services, l\u2019étalement urbain coûteux et la perte générale de la qualité de vie.Des gains importants pourraient en effet être obtenus en matière d\u2019aménagement du territoire, de desserte de services et de gestion de l\u2019environnement.Notons aussi que le développement économique pourrait bénéficier de l\u2019intégration des efforts de promotion sur de tels espaces urbains grâce à ce qu\u2019il est convenu d\u2019appeler les économies de proximité.Soulignons à cet égard que plusieurs agglomérations furent déjà consolidées au cours des années soixante-dix, notamment Gaspé en 1971, Gatineau en 1975, Jonquière en 1975, Beauport en 1976, Saint-Agapit en 1979 et Drummondville en 1981.Elles forment déjà des noyaux urbains importants.Un effort dans cet esprit s\u2019avère encore nécessaire au Québec.29.Voir R.Pétrelli, ¦ Les collectivités territoriales au Québec : une vision d\u2019avenir ¦, dans Proulx, M.U.(1995) Regards sur la Décentralisation gouvernementale au Québec, éditions GRIR, UQAC, Chicoutimi.L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 39 Tableau 3.3 AGGLOMÉRATIONS URBAINES DU QUÉBEC Agglomérations\tNbre de municip.\tPopulation Alma\t2\t30191 Baie-Comeau\t5\t32 823 Chicoutimi\t10\t160 928 Cowansville\t2\t12 510 Dolbeau\t2\t15 023 Drummondville\t6\t60 092 Granby\t4\t59 410 Joliette\t5\t37 525 La Tuque\t3\t13 050 Lachute\t1\t11 730 Magog\t3\t20 426 Matane\t3\t14 858 Rimouski\t10\t47 818 Rivière-du-Loup\t6\t23 457 Rouyn-Noranda\t10\t38 739 Saint-Georges\t3\t23 095 Saint-Hyacinthe\t6\t50 193 Saint-Jean-sur-le Richelieu\t4\t68 378 Saint-Jérôme\t4\t51 986 Salaberry-de-Valleyfield\t3\t40 061 Sept-îles\t3\t25 712 Shawinigan\t11\t61 672 Sherbrooke\t14\t139 194 Sorel\t6\t46 365 Thetford-Mines\t7\t30 279 Trois-Rivières\t9\t136 199 Val-d\u2019Or\t4\t30 041 Victoriaville\t3\t39 826 Source: Statistique Canada, Recensement 1991 40 \u2022 L'ACTION NATIONALE 3-6 Le positionnement des organisations Nos données sur les organisations publiques, parapubliques et collectives qui œuvrent sur le territoires locaux, supralocaux (MRC et communautés urbaines) et régionaux au Québec nous permettent d'enrichir notre analyse de quelques composantes mesurées.Nous avons notamment constaté un bon degré de fragmentation des fonctions exercées à chaque échelon territorial local, supralocal et régional.En se référant à l\u2019analyse en termes de régionalismes fonctionnel et politique qui fut effectuée au chapitre 2, nous pouvons aussi positionner chaque organisation présente dans le Québec infranational selon le diptyque fragmentation - intégration, c\u2019est-à-dire leur caractère mono ou multifonctionnel.À cet effet, trois variables furent mesurées pour catégoriser les organisations et les positionner sur notre modèle d\u2019analyse (graphique 33).Ce sont le nombre de fonctions exercées (axe horizontal) ainsi que l\u2019imputabilité politique des décideurs et l\u2019autonomie financière (axe vertical).Dans le quadrant supérieur gauche qui représente le régionalisme fonctionnel fragmenté, se localisent les directions (bureaux et agences) des différents ministères québécois et canadiens.Certaines de ces organisations publiques et parapubliques possèdent un degré de pouvoir décisionnel et un certain degré d\u2019autonomie financière, se rapprochant ainsi de l\u2019axe horizontal.Par ailleurs, certaines organisations sont dotées d'une vocation bi ou multifonctionnelle, notamment les régies régionales de santé et services sociaux (RRSSS).Celles-ci se localisent ainsi plus près de l\u2019axe vertical qui sépare la fragmentation de l\u2019intégration territoriale.Dans le quadrant supérieur droit, se localisent les organisations qui cherchent l\u2019intégration des diverses fonctions exercées par les directions des ministères de l'État.On retrouve dans cette zone, le S.D R.(secrétariat au développement des régions), le BFDR (bureau fédéral de développement régional) et quelques organisations multifonctionnelles.Notons que le CRD (conseil régional de développement) se localise un peu plus près de l\u2019axe horizontal étant donné son degré d\u2019autonomie décisionnelle et financière.La position illustrée à l\u2019extrême de cette zone d\u2019intégration du régionalisme fonctionnel est représentée par la CAR (conférence administrative régionale).L'ACTION NATIONALE \u2022 4l Graphique 3.3 POSITIONNEMENT DES ACTEURS DE L'ORGANISATION TERRITORIALE Régionalisme fonctionnel Fragmentation Intégration X X X Régionalisme politique Dignes représentantes du régionalisme politique fragmenté, les municipalités se localisent toutes dans le quadrant inférieur gauche.Certaines se positionnent plus près de l\u2019axe vertical étant donné leur nombre plus élevé de fonctions exercées (aqueduc, voirie, sécurité, loisirs, etc.).C\u2019est le cas des municipalités de dimensions plus importantes, notamment celles qui furent consolidées récemment grâce aux fusions et regroupements.Plusieurs municipalités sont dépendantes des transferts de l\u2019État à un certain degré (peu d\u2019autonomie financière) et se rapprochent ainsi davantage de l\u2019axe horizontal.Précisons aussi que les commissions scolaires sont localisées dans ce même quadrant, très à gauche puisqu\u2019elles sont unifonctionnelles, et assez près de l\u2019axe horizontal étant donné leur faible autonomie financière 42 \u2022 L'ACTION NATIONALE Les corporations MRC, quelques grandes municipalités et les communautés urbaines représentent finalement la volonté de consolidation pour intégrer les fonctions exercées dans le cadre du régionalisme politique.Elles se situent ainsi dans le quadrant inférieur droit.Les SADC (sociétés d\u2019aide au développement des collectivités) se localisent aussi dans cette zone bien que leur désir d\u2019intégration territoriale des diverses fonctions exercées soit davantage basé sur le simple volontariat de leurs partenaires.Il en est de même pour les ¦ guichets uniques -, les forums et tous les autres mécanismes collectifs de coordination volontaire élargie, qui se localisent plus vers l\u2019extrême droite dans ce quadrant.Le cadre d\u2019analyse formalisé par cette figure est fort utile pour comprendre un peu mieux l\u2019organisation des territoires du Québec, territoires sur lesquels œuvrent de nombreuses et diverses organisations publiques, parapubliques et collectives.Il illustre que le vaste secteur public infranational au Québec est largement fragmenté par l\u2019entremise d\u2019un ensemble d\u2019organisations effectuant un nombre limité de fonctions.3.7 Les acquis de la planification territoriale Bien qu\u2019il existe des organisations publiques mandatées spécifiquement pour effectuer la coordination entre les fonctions publiques exercées sur les territoires locaux, supralocaux et régionaux, les modalités d\u2019intégration territoriale privilégiées par Québec se sont largement appuyées sur des procédures de planification.Nous avons vu au chapitre précédent (en incluant les plans locaux d\u2019urbanisme) que huit procédures (et leurs variantes territoriales) de planification territoriale furent mises en application depuis trente ans au Québec.L\u2019évaluation des retombées de cette planification n\u2019est certes pas un exercice facile.Elle ne fut d\u2019ailleurs jamais effectuée d\u2019une manière formelle et exhaustive.Néanmoins, notre analyse à l\u2019aide du modèle présenté au schéma 2.1, nous permet de tirer certaines leçons pertinentes.Nous pouvons ainsi avancer que, d\u2019une manière générale, le but relié à la gestion rationnelle des ressources publiques fut atteint à un degré certes encore insuffisant mais relativement bon.Le cadre décisionnel formel mis en place et amélioré progressivement au fil des exercices de planification territoriale, a permis d\u2019augmenter considérablement l\u2019efficacité et la cohérence dans la gestion publique L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 43 territoriale.Malgré les persistantes inefficacités et incohérences, des gains importants furent identifiés.En effet, les diverses ressources publiques (naturelles, humaines, construites et financières), rares par essence, sont certainement gérées beaucoup plus efficacement qu\u2019auparavant.L\u2019allocation de ces ressources converge davantage vers des objectifs spécifiques reliés aux besoins des clients desservis.Plusieurs imperfections du marché furent corrigées par la desserte de services publics pertinents.Des chevauchements fonctionnels ont été éliminés.Des regroupements et des fusions de fonctions furent réalisés afin d\u2019obtenir des économies d\u2019échelle tout en évitant, généralement, les pesanteurs bureaucratiques de la concentration.Des duplications de tâches furent abolies.Bref, les impacts administratifs positifs dans les missions sociales, culturelles, environnementales et économiques de l\u2019État sont clairement perceptibles en régions.Nous disposons maintenant au Québec d\u2019un système global de gouvernance territoriale (local - supra local -régional) certes beaucoup plus rationnel que celui qui présidait il y a 35 ans.À cet effet, il est important de noter que les huit procédures de planification territoriale utilisées depuis 30 ans aux trois échelons, furent largement empreintes de la volonté gouvernementale d\u2019établir un cadre d\u2019orientation.Des instruments de gestion ont été mis en oeuvre en ce sens, notamment portraits de la situation (visions, diagnostics, répertoires, inventaires.) et surtout des schémas directeurs (stratégies, contrôles, normes, conventions, règles administratives, règlements d\u2019urbanisme.).Plus récemment, la formule des ententes-cadre Québec - régions a servi l\u2019enrichissement de ce désir d\u2019encadrement formel des actions et interventions effectuées sur le vaste espace québécois.3.8 Le développement territorial insuffisant Il est pertinent de souligner que l\u2019autre grand but visé par la planification territoriale au Québec, soit l\u2019impulsion du développement, s\u2019avère largement questionné sur plusieurs fronts.Car les disparités spatiales, de nature économique et sociale, persistent toujours sur le territoire national.De plus, ces inégalités de développement s\u2019intensifient à certains endroits malgré une lutte vigoureuse à l\u2019aide de moyens assez importants appliqués sur des territoires souvent relativement bien dotés en ressources.En outre, la croissance économique globale du Québec stagne en-dessous du 44 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE taux canadien depuis plusieurs décennies, tout en ayant subi d\u2019importants ratés inflationnistes dans les années soixante-dix et réces-sionistes à deux reprises en dix ans (1982-1983; 1990-1992).Il apparaît évident que l\u2019impulsion du développement sur les territoires locaux, supralocaux et régionaux par l\u2019entremise de la planification à ces échelons, n\u2019atteint pas pleinement ses objectifs socio-économiques.Les causes reliées à ce trop faible degré de développement sur les divers territoires du Québec sont par essence nombreuses, complexes et interreliées.Sans épuiser ici l\u2019énumération, nous avons regroupé les principales leçons tirées de l\u2019expérience en nous inspirant des théories du développement (tableau 3 3).En fixant des objectifs généralement très élevés dans les années soixante, il apparaît clair à notre lecture actuelle que les facteurs de développement régional furent surestimés par nos experts.La présence abondante d\u2019un facteur détecté sur un territoire n\u2019est de toute évidence pas toujours suffisante pour générer le développement sur une longue période.D\u2019autres facteurs divers jouent un rôle essentiel.Furent à cet égard largement sous-estimées dans le passé certaines conditions territoriales secondaires mais essentielles pour l\u2019émergence de l\u2019innovation qui est, faut-il le rappeler, à la base de la dynamique culturelle, sociale et économique.À cet effet d\u2019innovation, les exercices de planification territoriale effectués n\u2019ont que très peu impliqué les acteurs du secteur privé.Aussi, les acteurs de la société civile (groupes) ne furent pas assez sollicités et mobilisés par le processus de planification.Bref, les ressources humaines furent quelque peu négligées par nos divers exercices de planification territoriale.On a ainsi insuffisamment focalisé sur le montage systématique (faisabilité multicritère) d\u2019actions concrètes et structurantes pour les territoires en quête de développement.Montage qui demande des porteurs de dossiers, des forces vives, des leaders.appelés communément entrepreneurs.Si l\u2019on se réfère à notre modèle d'analyse exposé au schéma 3.1, la volonté d\u2019encadrement formel (stratégies) selon une vision du futur et afin de mettre de l\u2019ordre sur les territoires planifiés, a de toute évidence trop limité le degré de désordre nécessaire à l\u2019action, à l\u2019interaction et à l\u2019innovation.La planification territoriale au Québec fut, de l\u2019avis de plusieurs analystes, trop institutionnalisée et trop technocratisée par les experts professionnels friands de gestion rationnelle et d\u2019encadrement.On a insuffisamment misé sur l\u2019interaction.Bref, L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 45 1 enveloppe rigide mise en place par la planification territoriale a, sinon considérablement nui à l\u2019émergence du développement, du moins insuffisamment participé à son impulsion et à son cumul.Le dynamisme et le développement ne se décrètent pas.Ils peuvent cependant être sécrétés et encouragés par des conditions territoriales appropriées30.Tableau 3.3 PRINCIPALES CAUSES RELIÉES AU FAIBLE DEGRÉ DANS LE DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL AU QUÉBEC -\tles industries attirées en régions périphériques par les ressources naturelles ne furent pas à terme aussi industrialisantes que prévu par les experts -\tl\u2019exportation des ressources naturelles semble générer insuffisamment de retombées sur place, afin d\u2019assurer la croissance territoriale continue ; -\tle processus cumulatif de croissance après le démarrage « take-off» n\u2019est pas aussi magique en périphérie du Québec que dans les modèles théoriques généraux souvent conçus pour les grandes régions métropolitaines de l\u2019Europe, de l'Amérique et de l\u2019Asie -\tle déclin du pôle Montréal depuis 4 décennies, laisse en conséquence à la périphérie des effets de drainage des ressources plus importants que les effets de diffusion du développement -\tles pôles de développement tels que Rimouski, Gaspé, Chicoutimi, Trois-Rivières, Baie-Comeau, etc.ne diffusent pas beaucoup d\u2019effets de croissance autour tout en drainant les ressources de la périphérie pour s'alimenter -\tdrainés de leurs ressources (naturelles, humaines et financières), les territoires périphériques ne disposent plus des conditions endogènes pour réagir adéquatement aux impulsions exogènes de développement -\tles salaires élevés versés par les grandes entreprises limitent souvent la création d\u2019activités économiques basées sur la substitution des importations -\tles opportunités de valeur à ajouter aux ressources naturelles disponibles sont fort difficiles à traduire en processus de production -\tl\u2019innovation nécessaire dans les activités de production n\u2019apparaît pas spontanément malgré la présence de ressources humaines qualifiées -\t('entrepreneurship local et régional est demeuré généralement trop faible et trop fragile pour prendre en main le nécessaire virage de l'auto-développement 30.Voir M.-U.Proulx (1994) - Milieu innovateur: concept et application\u2022, dans Revue Internationale PME, vol.7, n' 1.46 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE 3.9 Mais il y eut tout de même du développement territorial Il est impératif de reconnaître ce diagnostic sur la faiblesse importante de la planification territoriale effectuée depuis trois décennies à l\u2019échelon local, supralocal et régional.Une fois ce constat douloureux admis, l\u2019analyse attentive de la situation héritée illustre des apports ponctuels fort intéressants à l\u2019égard du dynamisme, de l\u2019innovation et du développement socio-économique localisés dans le Québec des territoires.Fut notamment parachevée l\u2019occupation de l\u2019espace national exploitable et habitable grâce à l\u2019aménagement extensif du territoire.Aussi, et non la moindre, la spéculation foncière fut limitée dans ses excès mercantiles par la fortement bienvenue Loi sur le zonage agricole, suivie de près par la Loi sur l\u2019aménagement et l\u2019urbanisme.Soulignons par ailleurs les actions structurantes mises en œuvre sur la Côte-Nord et dans le Moyen-Nord ; une stratégie régionale qui s\u2019est avérée très pertinente pour Le Québec.L\u2019exportation actuelle de nombreuses ressources naturelles rapporte des bénéfices importants en matière de salaires, d\u2019impôts, de taxes, et aussi de redevances.Pensons aussi au dynamisme économique de la Beauce et des Bois-Francs.Dynamisme endogène qu\u2019il faudrait impérativement reproduire dans d\u2019autres milieux qui en démontrent tant le besoin.Signalons aussi les initiatives innovatrices prises à Bécancour, en Abitibi, à Laval, sur la Côte-Sud, dans les Laurentides, en Estrie, en Montérégie, en Lanaudière, et dans de nombreux milieux.Et que dire des multiples équipements et infrastructures publics construits partout au Québec, dans les transports, l\u2019éducation, la santé, la culture, les loisirs, le tourisme, le communautaire, l\u2019environnement, etc.! L\u2019uniformisation du coût de la vie sur le vaste territoire s\u2019avère aussi un résultat très important.Les multiples et divers services publics sont disponibles partout au Québec (ou presque), en quantité et en qualité, à l'image d\u2019un pays hautement développé.Bref, les divers territoires métropolitains, centraux et périphériques ont largement participé au développement global du Québec.Participation concrète et mesurable qui soulève de l\u2019espoir, en anticipant qu\u2019elle se répète et se multiplie par l'entremise notamment de nos prochains efforts planifiés pour mobiliser les ressources des territoires locaux, supralocaux et régionaux, en particulier les ressources humaines.Nous avançons ainsi que la planification territoriale a atteint plusieurs de ses objectifs, mais à un degré encore insuffisant pour L'ACTION NATIONALE \u2022 47 assurer l\u2019autodéveloppement territorial (local - supralocal - régional) continu sur une longue période.La dépendance territoriale à l\u2019égard des investissements exogènes demeure.Mais les assises d\u2019une développement à long terme sont bel et bien présentes.Il s\u2019agit d\u2019intervenir judicieusement pour créer les conditions d\u2019un développement auto-entretenu.Devant ce constat, nous préconisons alors que la prochaine procédure de planification territoriale au Québec soit moins concernée par le cadre stratégique de gestion, déjà très présent, mais plus par le mon-tage (faisabilité) d actions concrètes de développement.Elle devrait être moins obnubilée par l\u2019enveloppe et beaucoup plus par le développement social, culturel et économique.Le Québec des territoires locaux, supralocaux et régionaux nécessite une planification interactive.3-10 Conclusion sur les résultats de trente ans de réformes À quel degré les problèmes soulevés durant les années cinquante et soixante à propos de l\u2019organisation des territoires au Québec furent-ils solutionnés par le vaste mouvement de réforme amorcé lors de la Révolution tranquille?Question tout à fait pertinente mais à laquelle une réponse adéquate ne peut être formulée actuellement.D\u2019abord, parce que la mesure précise des progrès vis-à-vis chaque élément du diagnostic général effectué à l\u2019époque (tableau 1.3) n\u2019a pas été effectuée systématiquement depuis.Nous savons notamment très peu de choses sur l\u2019application réelle des outils d\u2019aménagement du territoire, l\u2019amélioration réelle de la fiscalité municipale, les causes du manque d\u2019initiatives innovatrices, l\u2019efficacité de la régionalisation de fonctions publiques, etc.On s\u2019en tiendra ici à souligner que la réforme de l\u2019organisation territoriale amorcée avec beaucoup d\u2019optimisme au début des années soixante est demeurée inachevée.Or, les spécialistes s\u2019entendent à considérer que l\u2019entrée du Québec dans le prochain millénaire serait favorisée si l\u2019organisation de ses territoires était plus optimale.Optimum qui pourrait être atteint, en principe, par de nouveaux arrangements institutionnels appropriés.Avant d\u2019analyser ces nouveaux arrangements institutionnels désirés, le prochain chapitre sera concerné par une rapide description du contexte institutionnel d\u2019une région type, soit le Saguenay-Lac-Saint-Jean.48 \u2022 L'ACTION NATIONALE CHAPITRE 4 L'exemple du Saguenay-Lac-Saint-Jean 4.1 Introduction Pour le bénéfice de l\u2019analyse globale de l\u2019organisation territoriale au Québec, nous avons observé en détail le contexte institutionnel d\u2019une région témoin, soit le Saguenay-Lac-Saint-Jean.Tableau 4.1 PORTRAIT INSTITUTIONNEL 02, 1996 \t\tTERRITOIRE D\u2019ACTIVITÉS\t\t SECTEURS D\u2019ACTIVITÉS\tLocal\tSupra-local\tRégional\tTotal Affaires municipales\t60\t4\t1\t65 Affaires sociales\t1\t14\t7\t22 Culture et Communication\t1\t0\t10\t11 Éducation\t0\t12\t7\t19 Services publics et collectifs\t0\t3\t20\t23 Loisirs et environnements\t0\t0\t7\t7 Commerce\t4\t0\t2\t6 Industrie et construction\t4\t4\t8\t16 Agriculture et alimentation\t1\t3\t6\t10 Travail et main-d\u2019œuvre\t0\t1\t4\t5 Forêts, énergie et ressources\t4\t3\t15\t22 Développement économique\t38\t8\t5\t51 Total\t113\t52\t92\t257 Pourcentage par territoire\t44,0 %\t20,2 %\t35,8 %\t100% Source : Profil des organisations publiques, parapubliques et collectives du Saguenay-Lac-Saint-Jean, éditions GRIR, UQAC, Chicoutimi, 516 pages, 1996.Le Royaume du bleuet dispose de 257 organisations publiques, parapubliques et collectives, réparties à trois échelons territoriaux (municipalité - MRC - région).Elles exercent plus de 40 fonctions publiques dans une douzaine de grands champs d\u2019activités publiques (tableau 4.1).En réalité, il existe 60 municipalités, 11 commissions scolaires, 13 chambres de commerce, 30 bureaux régionaux des différents ministères fédéraux et québécois, 39 syndicats, 11 conseils régionaux, L'ACTION NATIONALE \u2022 49 12 centres de R&D, 8 centres hospitaliers, 8 coopératives importantes, 8 CLSC, 8 corporations de développement économique, 5 agences de promotion touristique, 5 SADC, 4 Cegeps, etc.Il s\u2019agit de l\u2019héritage institutionnel31 du Saguenay-Lac-Saint-Jean.Héritage collectif que cette région doit actuellement rationaliser, consolider et renforcer dans le cadre de la réforme actuelle de l\u2019organisation territoriale au Québec.4.2\tLa consolidation municipale Au Saguenay-Lac-Saint-Jean, la politique gouvernementale à l\u2019égard des regroupements et fusions municipaux, volontaires à base d\u2019incitatifs, a porté des fruits fort intéressants.Les objectifs en matière de regroupements de type village-paroisse furent presque totalement atteints.Les petites agglomérations furent majoritairement consolidées à l\u2019exception de quelques-unes.En réalité, cette région s\u2019avère celle dont la consolidation de ses municipalités est la plus réussie32, puisqu\u2019elle a éliminé 37 de celles-ci afin de passer de 97 municipalités en 1961 (villages, paroisses, sans dénomination, cantons) à 60 municipalités actuellement (tableau 4.2).Cette belle réussite de consolidation municipale souhaitée au Québec cache un échec important.Il s\u2019agit de la consolidation de la moyenne agglomération du Haut-Saguenay.Depuis 1976, date à laquelle la fusion de Jonquière, Chicoutimi et La Baie devait en principe être effectuée, cette agglomération n\u2019a pas réussi à trouver la formule institutionnelle appropriée pour rationaliser systématiquement la gestion des services publics et surtout pour coordonner les efforts de développement sur ce territoire.4.3\tLe contexte institutionnel général L\u2019observation du profil particulier de chaque organisation publique, parapublique et collective permet de saisir quelques dimensions globales intéressantes à l\u2019analyse du contexte institutionnel de gestion sur lequel reposent les efforts de développement socio-économique au Saguenay-Lac-Saint-Jean.On constate que le vaste secteur public régional33 dispose en 1996, d\u2019un budget de fonctionnement de l\u2019ordre de 1.3 milliard de dollars répartis aux trois échelons territoriaux.31.\tVoir M.-U.Proulx (1992) Profil des organisations publiques, parapubliques et collectives du Saguenay-Lac-Saint-Jean, éditions GRIR, Chicoutimi, 516 pages, réactualisé en 1994 et 1996.32.\tVoir Le regroupement des municipalités, un choix judicieux, M.A.M., Québec, 1994, 20 pages.50 \u2022 L'ACTION NATIONALE Tableau 4.2 REGROUPEMENTS ET ANNEXIONS MUNICIPAUX 1961-1992 Municipalité nouvelle\tAnnée\tNbre de municipalités Alma\t1962\t4 Saint-Prime\t1968\t2 Saint-André-du-Lac\t1969\t2 Arvida\t1970\t2 Lac-Bouchette\t1971\t2 Saint-Ambroise\t1971\t2 Chambord\t1971-1973\t3 Hébertville\t1973\t2 Saint-Fulgence\t1973\t2 Saint-Honoré\t1973\t2 Jonquière\t1975\t4 Métabetchouan\t1975\t2 Saint-Bruno\t1975\t2 Saint-Gédéon\t1975\t2 Lac-à-la-Croix\t1975\t2 Alma\t1975\t2 Chicoutimi\t1976\t4 Mistassini\t1976\t2 La Baie\t1976\t4 Roberval\t1976\t2 Saint-Félicien\t1976\t2 Shipshaw\t1977\t2 Normandin\t1979\t2 Delisle\t1979\t2 Laterrière\t1983\t2 Albanel\t1990\t2 Saint-Alban\t1991\t2 33.Cette compilation exclut le budget de fonctionnement des institutions religieuses, des quelque 750 groupes sociaux, des coopératives petites et grandes ainsi que des unions.Certaines organisations n'ont livré à notre enquête qu\u2019un budget approximatif que nous avons vérifié et ajusté selon le mode de fonctionnement de l\u2019organisation.L'ACTION NATIONALE \u2022 51 Il est à noter que les ressources allouées dans la région par les programmes gouvernementaux ne sont pas comptabilisées ici, étant donné la non-disponibilité des données.Ce budget de fonctionnement réparti à trois échelons (graphique 4.1) sert globalement à la gestion de biens et services collectifs ou encore à la gestion de programmes gouvernementaux.Graphique 4.1 DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT PAR TERRITOIRE, 1996 Budget total : 1 292 689 327 $ 23% 43% 34% ?LOCAL\t¦ RÉGIONAL ¦ SUPRA-LOCAL Source : Profil GRIR, 1996, op.cit.Pour exercer les diverses missions publiques de ses 257 organisations, le Saguenay-Lac-Saint-Jean dispose d\u2019un effectif de plus de 20 500 ressources humaines.Le graphique 4.2 illustre la répartition de cet effectif à chacun des trois échelons territoriaux du Saguenay-Lac-Saint-Jean.Chaque organisation possède sa mission définie et ses objectifs précisés.Chacune exerce aussi sa ou ses propre(s) fonction(s) ainsi que les tâches qui y sont reliées.Notre analyse nous permet de soulever trois points importants.Le premier concerne le chevauchement de certaines fonctions exécutées.Précisons que ce vice administratif n\u2019existe pas vraiment entre les divers secteurs d\u2019activités.Les chevauchements se retrouvent plutôt dans les mêmes secteurs, d\u2019une part, entre les échelons territoriaux, particulièrement dans le tourisme, la formation professionnelle et le développement économique (services à l\u2019entreprise) ainsi que, d\u2019autre part, au même échelon, tels que dans la culture, le développement régional et la main-d\u2019œuvre.52 \u2022 L'ACTION NATIONALE Graphique 4.2 EFFECTIFS PAR ÉCHELON TERRITORIAL, 1996 20 653 ressources humaines 9% ?LOCAL\t¦ SUPRA-LOCAL ¦ RÉGIONAL Source: Profil GRIR, 1996, op.cit.Soulignons aussi les nombreuses duplications de tâches effectuées par les ressources humaines, notamment en ce qui concerne la collecte et le traitement de données quantitatives et qualitatives (information) nécessaires à nos organisations dans leur processus décisionnels.Il est intéressant de signaler pour terminer cette rubrique que les missions des organisations furent très peu modifiées depuis notre première enquête effectuée dans cette région en 1992.La mission de chaque conseil régional et de chaque corporation de développement n\u2019a notamment aucunement été transformée.On constate ainsi que la planification stratégique largement utilisée au cours des dernières années n\u2019a pas suscité de changement organisationnel majeur vis-à-vis la raison d\u2019être de ces structure d\u2019animation du développement.Le portrait institutionnel du Saguenay-Lac-Saint-Jean illustre aussi la présence de 213 conseils d\u2019administration (C.A.).Puisqu\u2019il existe 257 organisations, on constate que 44 d\u2019entre elles ne possèdent effectivement pas de C.A.Ces conseils présents offrent 2 215 sièges aux citoyens de la région.Les modalités de représentation à ces sièges sont illustrées au graphique 4.3- On constate que seulement 33 % des membres des C.A.de la région sont désignés directement par la population.Le développement économique représente un enjeu important au Saguenay-Lac-Saint-Jean.En réalité la plupart des organisations du vaste secteur public participent, d\u2019une manière ou d\u2019une autre, à créer les conditions propices à ce développement.Cependant, L'ACTION NATIONALE \u2022 53 67 organisations possèdent une mission explicite à cet égard, dont 26 petits comités ou corporations locaux qui possèdent malheureusement très peu de moyens pour ce faire.Néanmoins, on dépense annuellement près de 8 millions $ pour l\u2019animation du développement aux trois échelons territoriaux de la région (graphique 4.4).Graphique 4.3 MODE DE REPRÉSENTATION DES C.A., 1996 2215 membres dans tout le secteur public 02 AUTRES PAR LE CONSEIL PAR L'ASSEMBLÉE PAR LA POPULATION Source: Profil GRIR, 1996, op.cit.Graphique 4.4 FINANCEMENT DE L'ANIMATION ÉCONOMIQUE, 1996 Total région: 7 862 010 $ 44% 31% ?LOCAL\t¦ RÉGIONAL\t¦ SUPRA-LOCAL Source: Profil GRIR, 1996, op.cit.54 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE 4.4 Le régionalisme fonctionnel À l\u2019instar des 15 autres régions administratives du Québec, l\u2019échelon régional au Saguenay-Lac-Saint-Jean est une création d\u2019inspiration nationale.Région qui correspond, il est vrai, à une réalité géographique qui offre une forme et des limites au territoire.Ce régionalisme fonctionnel tel que défini au chapitre 2 s\u2019est concrétisé à cet échelon avec la mise en place de directions régionales des différents ministères, de divers bureaux administratifs et de conseils régionaux peu autonomes.Ces organisations régionales défendent certes, dans la mesure du possible, les intérêts de la région auprès des instances supérieures.Leurs possibles sont fort limités en ce sens.Car elles sont totalement sujettes aux mandats offerts par les gouvernements supérieurs.Québec statue non seulement sur de nombreuses normes nationales mais aussi sur des règles politico-administratives, notamment sur les modalités de représentation des membres sur les conseils régionaux.Pour effectuer ses missions reliées, d\u2019une part, à la gestion de programmes gouvernementaux et de certains services ainsi que, d\u2019autre part, à l\u2019animation sectorielle de la consultation, de la concertation et du développement, on retrouve à l\u2019échelon régional 36 % de toutes les organisations publiques, parapubliques et collectives (tableau 4.1), 50 % de tous les ressources humaines (graphique 4.2) et 34 % de toutes les ressources financières de fonctionnement (graphique 4.1) du vaste secteur public au Saguenay-Lac-Saint-Jean.Tableau 4.3 SOURCES DE FINANCEMENT Sources de financement\t\tTYPE D\u2019ORGANISATION\t\t \tLocale\tSupralocale\tRégionale\tTous Central\t10,7%\t84,9 %\t78,0 %\t69,5 % Local\t61,7%\t8,1 %\t0,7 %\t12,6% Autres\t27,5 %\t6,9 %\t21,2%\t17,8% Total\t99,9 %\t100,0%\t99,9 %\t99,9 % Source: Profil GRIR, 1996, op.cit.L\u2019autonomie à l\u2019échelon régional s\u2019avère très relative, puisque le financement pour le fonctionnement des organisations régionales relève à 78 % des gouvernements centraux (tableau 4.3).Et ce, sans L'ACTION NATIONALE «55 compter les importantes ressources financières allouées dans la région par les divers programmes québécois et canadiens.En réalité, l\u2019échelon régional au Saguenay-Lac-Saint-Jean et ailleurs au Québec, est largement dépendant financièrement des gouvernements supérieurs pour son fonctionnement.L\u2019imputabilité des décisions prises à l\u2019échelon régional s\u2019avère aussi largement tributaire des gouvernements supérieurs.Notons à cet égard que sur les 44 organisations qui ne possèdent pas de conseils d\u2019administration (C.A.) dans toute la région, 39 sont localisées à cet échelon territorial le plus élevé.En réalité, sur les 92 organisations qui œuvrent à l\u2019échelon régional, 42 % n\u2019ont pas de conseil d\u2019administration (graphique 4.5).Ces organisations reçoivent totalement leurs directives de Québec ou d\u2019Ottawa.Pour ce faire, le principe hiérarchique régule les relations centre - régions et marque la dépendance des segments inférieurs, localisés en régions.Malgré un certain nombre de lourdeurs administratives connues et largement reconnues, cette verticalité fonctionne assez bien dans la perspective des donneurs d\u2019ordres, grâce aux procédures techniques formalisées, notamment la nouvelle formule des ententes cadres qui guident désormais l\u2019allocation des ressources issues des programmes québécois.Graphique 4.5 ORGANISATIONS RÉGIONALES AVEC OU SANS C.A.?AVECC.A.¦ SANS C.A.Source: Profil GRIR, 1996, op.cit.Dans la région du Saguenay-Lac-Saint-Jean, sur les 2 215 sièges à combler aux 213 conseils d\u2019administration (C.A.) du secteur public, 29 % des sièges se retrouvent à l\u2019échelon régional.Les conseils régionaux sont cependant très peu imputables directement devant la population.En effet le graphique 4.6 illustre que 88 % des 629 membres présents sur les conseils d\u2019administration des organisations publiques, parapubliques et collectives régionales sont élus par l'assemblée générale.56 \u2022 L'ACTION NATIONALE Graphique 4.6 MODE DE REPRÉSENTATION DES C.A.À L'ÉCHELON RÉGIONAL, 1996 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% Source : Profil Ce sont les directions régionales des ministères qui gèrent la majorité des mesures dans leur secteur d'intervention en régions.Notons à cet égard que le conseil de la RRSSS (Régie régionale de la santé et des services sociaux), celui de la SQDM (Société québécoise de la main-d\u2019œuvre) et du CRCD (Conseil régional de concertation et de développement) s\u2019avère en partie responsable des sommes allouées dans leur secteur respectif.En partie seulement, car leur C.A.est lui aussi non imputable directement devant la population.Les autres conseils régionaux ne sont en réalité pas vraiment responsables des ressources financières allouées dans leur secteur à l\u2019échelon régional.Ils servent surtout à d\u2019autres tâches connexes tout à fait essentielles au développement régional.En réalité, les conseils régionaux sectoriels représentent les oreilles sur le milieu (consultation), des lieux d\u2019expression de la base (leadership), des promoteurs de projets (analystes), des défenseurs de leurs clients (démarchage), des dispensateurs de certains services (entrepreneurial) et des sélectionneurs de priorités dans leur secteur respectif (concertation).629 membres PAR LA\tPAR\tPAR LE\tAUTRES POPULATION L'ASSEMBLÉE CONSEIL GRIR 1996, op.cit.L'ACTION NATIONALE \u2022 57 Région géographique, région de colonisation, région de planification, région administrative.d\u2019accord, mais l\u2019échelon régional au Saguenay-Lac-Saint-Jean n\u2019a pas, en réalité, de légitimités caractéristiques d\u2019un État régional54.Il existe certes un conseil économique régional depuis 1946, un découpage régional officialisé depuis 1966 et de nombreuses institutions régionales qui travaillent très fort dans le cadre de leur mission.Il est vrai aussi qu\u2019un certain régionalisme politique, visionnaire à ses périodes, revendicateur à d'autres, a fait progresser la défense des intérêts de la région.Il se mélange trop souvent par contre à du simple corporatisme, conservateur des acquis et trop peu innovateur.Il n\u2019y a, par ailleurs, aucun pouvoir réglementaire à cet échelon territorial et fort peu de pouvoir exécutif.Les résolutions adoptées par les conseils n\u2019ont en conséquence que très peu de portée sur l\u2019organisation territoriale.Il n\u2019y a pas non plus de véritable hiérarchie entre les organisations régionales, qui tirent pour la plupart leur pouvoir de Québec.Ainsi, la coordination horizontale des fonctions exercées sur le territoire, notamment par l\u2019entremise de la C.A.R.(conférence administrative régionale) a historiquement toujours eu d\u2019importantes difficultés d\u2019application dans un sens de gains de cohérence régionale et d\u2019efficacité économique globale.Après 50 ans de dite construction de la région, force est de constater que le pouvoir régional demeure effectivement très limité à cet échelon territorial.4.5 Le régionalisme politique Au Saguenay-Lac-Saint-Jean, mis à part le Ministre responsable de la région, les députés membres du caucus régional et, dans une moindre mesure, les conseils régionaux, le pouvoir politique dans la région réside à l\u2019échelon local (municipalités) et supralocal (MRC -agglomérations).Les faits parlent d\u2019eux-mêmes.Sur les 165 organisations publiques, parapubliques et collectives qui prennent assise territoriale à ces deux échelons locaux, seulement cinq d\u2019entre elles ne possèdent pas de conseils d\u2019administration.De plus, 44 % des membres de ces 160 conseils locaux et supralocaux sont élus directement au suffrage par la population.Soulignons aussi que 77 % de tous les C.A.du vaste 34.Voir M.-U.Proulx (1995) - Légitimités des trois échelons territoriaux décentralisés au Québec-, dans L\u2019Action nationale, vol.LXXXV, n\" 6.58 \u2022 L'ACTION NATIONALE secteur public régional se retrouvent à ces deux échelons territoriaux (graphique 4.7).Graphique 4.7 C.A.PAR TERRITOIRES DANS LA RÉGION, 1996 213 organisations avec un C.A.52* ?LOCAL\t¦ SUPRA-LOCAL ¦ RÉGIONAL Source: Profil GRIR, 1996, op.cit.Ce pouvoir régional d\u2019action largement ancré aux échelons local et supralocal s\u2019appuie sur une longue tradition d\u2019organisation territoriale des collectivités de vie (seigneuries, paroisses, cantons, villages.) qui fut institutionnalisée par le régime municipal à partir de 1847.Ce pouvoir local qui s\u2019est constitué, notamment au Saguenay-Lac-Saint-Jean, fut cependant érodé tout au long du XXe siècle par la centralisation gouvernementale (chapitre 1).Notons en contrepartie un certain renforcement de ce pouvoir avec la création des conseils régionaux sectoriels au cours de la décennie soixante-dix, la réforme de la fiscalité municipale en 1978 et la création des conseils MRC à la suite de la Loi sur l\u2019aménagement et l\u2019urbanisme en 1979.Soulignons aussi que les deux conférences socio-économiques régionales effectuées durant la décennie quatre-vingts a permis le renforcement substantiel mais ponctuel du régionalisme politique.Récemment, la multiplication des petits conseils, comités et minisommets de développement économique représente un pas de plus dans cette direction de progrès du régionalisme politique au Saguenay-Lac-Saint-Jean.Il s\u2019appuie sur quelques autres légitimités étatiques reconnues qui lui offrent sa raison d\u2019être.En matière de financement, 89 % du financement des organisations locales est issu de sources locales grâce à l\u2019impôt foncier (62 %) L'ACTION NATIONALE \u2022 59 et à d\u2019autres formes telles que la tarification et les revenus du domaine (27 %).Le tableau 4.2 nous permet aussi de noter que 15 % du financement des organisations supralocales est issu des sources locales ou supralocales et que seulement 7 % du financement des organisations régionales vient de sources locales.Il est à noter pour terminer que les conseils municipaux et les conseils MRC permettent la présence et la participation des citoyens et de leurs groupes.Il existe autour de 750 groupes dans la région du Saguenay-Lac-Saint-Jean.Ils sont très largement ancrés localement, ce qui ne les empêche pas d\u2019investir des espaces supralocaux35.Ces groupes compétitionnent entre eux pour l\u2019orientation des politiques locales.4.6 Les exercices de planification territoriale À ce chapitre aussi la région du Saguenay-Lac-Saint-Jean fut un précurseur en exerçant une opération de planification dès 196l par l\u2019entremise d\u2019une vaste Enquête - Participation.Par cet exercice de mobilisation, de réflexion collective et d\u2019orientation stratégique des interventions régionales, le C.E.R.(conseil économique régional) qui vivotait depuis 1946, a beaucoup gagné en crédibilité parmi les élites locales36.Depuis ce temps, la planification territoriale est devenue la formule privilégiée pour rationaliser la gestion publique et stimuler le développement social, culturel et économique dans la région.On a même inventé de nouveaux mécanismes à cet effet, notamment un congrès progressif sur l\u2019éthique qui a généré une vocation de développement durable pour la région.Après plusieurs exercices de planification dont la dernière en lice fut la planification dite stratégique, on constate que le Saguenay-Lac-Saint-Jean a beaucoup amélioré la connaissance de son territoire.De nombreuses études furent effectuées, notamment pendant les années soixante-dix.Les forces, les faiblesses, les opportunités et les contraintes au développement ont bien été identifiées par les diagnostics et les portraits de la situation.La vision régionale s\u2019est certes enrichie, sauf que la prospective est demeurée d\u2019une qualité médiocre étant donné le manque de méthode appropriée.De plus, certains secteurs 35.\tVoir J.-L.Klein (1989) ¦ Les mouvements sociaux et le local dans la régulation postkeynésienne \u2022, dans Gagnon, C.et al.Le local en mouvement, éditions GRIR, Chicoutimi, 395 pages.36.\tVoir J.J.Simard (1979) La longue marche des technocrates, éditions Saint-Martin, Laval, 198 pages.60 \u2022 L'ACTION NATIONALE et certains thèmes furent délaissés ou peu scrutés affectant ainsi la globalité de l\u2019exercice de planification.En matière de stratégies, la région a été bien servie dès les années soixante.Les bleuets, les scieries et le plein emploi furent d\u2019abord priorisés.Avec la mission de planification en 1969, le Saguenay-Lac-Saint-Jean disposait des stratégies et actions stratégiques nécessaires pour orienter son futur dans plusieurs secteurs.En 1977, le schéma régional fixait cinq grandes orientations de développement qui demeurent encore valables aujourd\u2019hui.Le grand oublié de ce cadre stratégique en progrès fut l\u2019aluminium, laissé totalement aux forces du marché.Et la grande faiblesse des stratégies régionales réside dans leur caractère indicatif et trop permissif, à l\u2019exception de celles contenues dans les schémas d\u2019aménagement des MRC qui ont un statut coercitif.Dans ses derniers plans locaux, supralocaux et régionaux, la région dispose actuellement de quelque 410 stratégies pour orienter la gestion publique et les efforts de développement.Des actions innovatrices furent initiées par l\u2019entremise de la planification régionale.Les conférences socio-économiques (Sommets) tenues pendant les années quatre-vingts furent particulièrement riches à ce chapitre.D\u2019autres exercices furent par contre trop conservateurs et trop concernés par la simple allocation des ressources de l\u2019État.La région s\u2019est tout de même dotée d\u2019un certain nombre d\u2019outils de développement, notamment des services spécialisés offerts aux entreprises.Ils participent actuellement de plein fouet à la nécessaire transformation de la structure industrielle.Aussi efficaces soient-elles individuellement, ces actions demeurent cependant trop fragmentées, éclatées et incohérentes.Par ce constat, nous touchons ici à la grande faiblesse de la planification régionale effectuée depuis 35 ans par l\u2019entremise de plusieurs exercices.Pourtant, le Saguenay-Lac-Saint-Jean fut animé par différents mécanismes d\u2019interaction et de concertation.Dès 1961, l\u2019Enquête -Participation mobilisait plus de 1 500 foyers et 30 municipalités.Les conférences socio-économiques ont mobilisé plus de 2 000 personnes.Des colloques, forums, tables, comités et autres événements ponctuels ont permis de susciter le dialogue et la concertation.D\u2019une manière certes inégale, la planification régionale effectuée dans le passé a suscité la coopération et la coordination parmi les élites locales et régionales.Le grand oublié de tous les exercices fut le secteur privé tandis que le secteur communautaire n\u2019a jamais été très confortable à travers un secteur public monopolisateur des tribunes, L'ACTION NATIONALE \u2022 6l des contenus et des résultats.Les grands consensus régionaux furent ainsi possibles mais sans inclure réellement les principales forces de changement social et économique.En conséquence, la planification régionale est demeurée plus réactive que proactive, se confortant dans le maintien de l\u2019ordre existant plutôt que de stimuler un certain désordre si nécessaire à une communauté en pleine mutation sociale et économique.Bref, le système socio-économique initial fut protégé et maintenu au fil du temps alors qu\u2019il devait impérativement être modifié radicalement dans une recherche continue d\u2019alternatives.4.7 Conclusion L\u2019exemple du Saguenay-Lac-Saint-Jean illustre bien l'importance des trois échelons territoriaux (local - MRC - régional) dans la gestion publique au Québec.L\u2019analyse en détail du contexte institutionnel de cette région nous révèle un certain nombre de faiblesses et de problèmes dans le cadre d\u2019une organisation territoriale plus optimale.On constate notamment que le pouvoir décisionnel régional est fragmenté entre 257 organisations publiques, parapubliques et collectives.Participent aussi à ce pouvoir régional, autour de 800 groupes d\u2019intérêts, coopératives et unions ainsi que des milliers d\u2019entreprises, notamment 1 200 dans l\u2019agriculture et 550 dans l\u2019industrie.Pouvoir régional certes éclaté à trois échelons, dans une quarantaine de secteurs d\u2019activités et au sein de très nombreuses organisations.Cette situation institutionnelle comme assise pour la prise de décisions collectives au Saguenay-Lac-Saint-Jean rend tout projet de réforme ou de réorganisation territoriale assez complexe.Si l\u2019éclatement actuel du pouvoir nous interpelle à propos de la nécessité pour un minimum de cohérence et de convergence, il demeure tout de même que la consolidation totale apparaît tout à fait utopique en l\u2019état actuel de la fragmentation verticale et horizontale des diverses fonctions exercées.Malgré les impératifs de consolidation partielle à l\u2019échelle des agglomérations, à l\u2019échelon territorial MRC, et à l\u2019échelon de la région administrative, il demeure tout de même que les élites locales et régionales sont condamnées à dialoguer, à se concerter et à coordonner leurs actions par divers mécanismes institutionnels.Dans cette région jadis à l\u2019avant-garde de l\u2019organisation de ses territoires, il n\u2019y a malheureusement aucun débat ouvert sur le sujet actuellement.Des initiatives sporadiques émergent ici et là heureusement.62 \u2022 L'ACTION NATIONALE CHAPITRE 5 L'option de la décentralisation gouvernementale 5.1 Introduction L\u2019un des phénomènes sociaux majeurs de la première moitié de la décennie quatre-vingt-dix au Québec fut certes le retour en force du débat politique sur la décentralisation gouvernementale.Un débat auquel ont participé non seulement le Parti Québécois et le gouvernement du Québec mais aussi des groupes tels que l\u2019UMQ (Union des municipalités), l\u2019UMRCQ (Union des municipalités régionales de comté), l\u2019ARQ (Association des régions du Québec), Solidarité rurale, l\u2019UPA (Union des producteurs agricoles), la CSN (Conseil des syndicats nationaux), la FCSQ (Fédération des commissions scolaires), la FTQ (Fédération des travailleurs du Québec) ainsi que plusieurs chercheurs et universitaires.Plusieurs réflexions collectives locales et régionales eurent aussi lieu sous la forme de colloques, de séminaires et de forums.D\u2019une manière générale, mais malheureusement sans projet précis et articulé, on réclame la décentralisation gouvernementale.Pour certains analystes, le nouveau débat sur la décentralisation représente tout simplement l\u2019expression naturelle des élites locales et régionales, bien appuyées par une nouvelle technocratie territoriale en désir de permanence.Il apparaît en effet clairement à l\u2019observation que la volonté actuelle d\u2019assainir les finances publiques québécoises et canadiennes provoque des réactions défensives dans l\u2019appareil bureaucratique, notamment dans les segments situés aux échelons territoriaux inférieurs.Les vertus de la décentralisation sont alors illustrées comme arguments à la protection des acquis notamment en matière de ressources allouées aux organisations publiques locales et régionales.Dans le contexte actuel d\u2019assainissement vigoureux des finances publiques, d\u2019autres analystes considèrent que la décentralisation offre à l\u2019État québécois l\u2019opportunité de se décharger de certaines opérations lourdes à administrer.En réalité, Québec doit assumer actuellement les coupures très importantes dans les transferts reçus du gouvernement canadien.Quoi de plus naturel que de refiler une partie de la facture aux municipalités ! D\u2019autant plus que les gouvernements locaux sont, d\u2019une manière générale, beaucoup plus généreux que Québec et Ottawa avec leurs fonctionnaires.La décentralisation L'ACTION NATIONALE \u2022 63 de responsabilités s offre à cet égard telle une solution relativement équitable dans l'effort global à effectuer par l\u2019État québécois.D autres observateurs encore, voient dans ce concept largement médiatisé, un objet symbolique de ralliement et de solidarité à la cause de la souveraineté du Québec.La décentralisation fait référence dans 1 esprit des gens à des valeurs telles que la liberté, le respect des identités culturelles, la diversité, la vie communautaire, etc.Son évocation touche directement le cœur de chaque Québécois, meurtri par des siècles de domination du centre localisé d\u2019abord en France, ensuite en Angleterre et finalement, dans le sud de l\u2019Ontario.La promesse d\u2019une société québécoise plus décentralisée fait ainsi miroiter une éventuelle ère de renouveau social et politique.À cet égard de renouveau, soulignons aussi que plusieurs analystes considèrent que la décentralisation gouvernementale réclamée et promise représente essentiellement une importante volonté collective de construire le Québec de l\u2019an 2000 à partir des communautés locales et régionales.Cette modalité de gestion publique préconise clairement d\u2019offrir à la base des moyens pour favoriser la prise en main collective du développement.Elle devient une ressource socioéconomique dite endogène, évidemment non négligeable en ces temps de ressources de plus en plus rares.On argumente ainsi en sa faveur dans le cadre d\u2019une société québécoise postmoderne, à inventer de l\u2019intérieur.Finalement, la décentralisation gouvernementale préconisée au Québec permettrait, selon certains analystes, de préparer le terrain pour une éventuelle dévolution de responsabilités par Ottawa.Se préparer pour le grand jour, voilà l\u2019objectif poursuivi, semble-t-il, par les autorités de Québec.Ainsi, la politique du ministre des Affaires municipales s\u2019intitule -le renforcement des collectivités - tandis que celle du ministre du Développement régional focalise sur le même enjeu.Chemin faisant, on en profite pour réaménager certaines structures administratives d\u2019une manière plus efficace et pour en démanteler d\u2019autres qui apparaissent désuètes.5-2 Une situation institutionnelle fort complexe Quelle que soit la perspective d\u2019analyse utilisée pour appréhender la demande sociale pour la décentralisation gouvernementale au Québec, nous avons constaté ci-dessus que la situation institutionnelle qui soutient l\u2019organisation des divers territoires au Québec apparaît assez complexe.Et pour cause.Nous disposons de trois échelons 64 \u2022 L'ACTION NATIONALE territoriaux avec chacun leur légitimité37.À chacun de ces échelons, œuvrent dans une quarantaine de secteurs d\u2019activités une panoplie d\u2019organisations publiques ou parapubliques qui possèdent des statuts, des missions, des fonctions et des moyens fort divers.La décentralisation gouvernementale interpelle a priori des milliers d\u2019organisations au Québec.À titre indicatif, il existe au Québec les traditionnelles autorités locales, soit 1433 municipalités, 154 commissions scolaires et 224 chambres de commerce.S\u2019ajoutent maintenant à la mosaïque territoriale, 16 CRD (conseils régionaux de développement), quelque 202 directions régionales de ministères québécois et canadiens, 166 conseils régionaux sectoriels dans la santé, la main-d\u2019œuvre, la culture, le tourisme, les loisirs, l\u2019environnement, etc., 96 conseils MRC (municipalités régionales de comté), l6l CLSC (conseils locaux de services communautaire), 127 corporations locales de développement économique, 54 Cegeps, 53 SADC (sociétés d\u2019aide au développement des collectivités), 87 SOLIDE (sociétés locales d\u2019investissements et de développement économique), des centres de R&D, des centres d\u2019accueil, 99 SAJE (sociétés d\u2019aide aux jeunes entrepreneurs), 31 carrefours jeunesse-emploi, 40 SIDAC (sociétés d\u2019initiatives de développement des artères commerciales), des organisations sectorielles (industries, tourisme, forêts, etc.) ainsi qu\u2019une multitude de comités, associations, commissions, clubs et autres groupes concernés par la gestion de biens et services publics.Il ne faut pas oublier les centaines de syndicats et unions locaux et régionaux ainsi que les milliers de groupes communautaires qui s\u2019activent sur des intérêts collectifs.Il faut encore ajouter trois communautés urbaines et 28 agglomérations urbaines qui possèdent une panoplie de structures concernées par des ententes et des partenariats sur une multitude d\u2019enjeux communautaires.Bref, il y a beaucoup de gens qui revendiquent l\u2019attention dans le cadre général de la décentralisation gouvernementale.Sans compter ses nombreux détracteurs dont plusieurs sont même paradoxalement mandatés, au sein de l\u2019appareil central de l\u2019État, pour réfléchir sur ses modalités d'application.La confusion s\u2019ajoute ainsi à la complexité.Étant donné la mobilisation autour de cet enjeu lors des dernières élections et lors du référendum, la décentralisation gouvernementale s\u2019avère néanmoins au cœur de l\u2019actuelle politique régionale au Québec38.37.Voir M.-U.Proulx (1995) - Légitimités des trois échelons territoriaux décentralisés au Québec-, dans L'Action nationale, vol.LXXXV, n\u2019 6.L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 65 5.3 L\u2019origine de cette option de gestion publique L\u2019option de la décentralisation39 s\u2019inscrit dans toutes les tendances en philosophie politique.Le concept possède en effet des composantes qui appartiennent les unes aux idéologies dites de gauche (justice sociale, participation, coopération.) et les autres à celles reliées à la droite (traditions, autonomie, efficacité.).La décentralisation trouve d\u2019ailleurs ses racines historiques dans la nuit des temps ; la fameuse république de Platon était de dimensions humaines, à l\u2019échelon d\u2019une communauté.Plus près de nous, le concept fut largement crédibilisé par le mouvement d\u2019analyse communautaire du XIXe siècle ; Louis-Joseph Proudhom n\u2019a-t-il pas préconisé d\u2019une manière très articulée l\u2019organisation politique de la France à partir des communes d\u2019abord, en remontant d\u2019échelon en échelon, par la suite, en s\u2019appuyant sur le principe de subsidiarité.De fait, depuis le déclin des petites collectivités autonomes du Moyen-âge causé par l\u2019intégration du pouvoir monarchique, l\u2019idée d\u2019un retour à une société substantiellement organisée au niveau des communautés de base est revenue constamment hanter et confronter le principe centralisateur40, moteur de l\u2019organisation de l\u2019État-nation.En conséquence, nous pouvons affirmer que la décentralisation s\u2019inscrit réellement à contre-courant de la vision unitaire, dominante au cours des derniers siècles.Il s\u2019agit d\u2019un paradigme différent.Une alternative radicale de gouverne publique qui fait appel au respect de la diversité culturelle, à la liberté d\u2019action, à la créativité, aux mobilisations nouvelles, à la solidarité communautaire, à l\u2019efficacité de gestion, à la prise en main de la destinée collective, au respect des besoins, des particularités, des goûts et des préférences des citoyens ainsi qu\u2019à la responsabilisation des décideurs.38.\tVoir M.-U.Proulx (1997) - La décentralisation comme politique régionale-, dans Côté, S.et al.(édit) Action collective et décentralisation, éditions GRIR-GRIDEQ, Rimouski, Chicoutimi, 255 pages ; V.Lemieux (1997) La décentralisation, éditions de l'IQRC, Québec, 129 pages; C.Dugas (1993) -Décentralisation et développement régional-, dans L'Action nationale, vol.85, n' 5- 39.\tLa centralisation est principalement une idée d\u2019ordre tandis que la décentralisation s'avère principalement une idée de liberté.40.\tLa centralisation fut une doctrine dominante pendant la majeure partie du XX' siècle : autorité centrale et respectée, ordre et discipline, unité de commandement, fonctions et tâches bien définies, structure hiérarchique, délégation de l\u2019autorité en échelle (pyramide) et autres principes d\u2019un pouvoir centralisé furent largement défendus.On a de fait rationalisé au maximum les principes d\u2019une approche dite classique en science administrative, largement diffusée grâce à ce qu\u2019il est convenu d\u2019appeler le \u201ctaylorisme\".66 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE Devant l\u2019aspect attrayant de ces propriétés accordées à la décentralisation, ce n\u2019est alors aucunement surprenant de constater que la plupart des pays démocratiques ont effectué, au cours des dernières décennies, des réformes de leur gestion publique, en s'appuyant sur un tel principe de gestion publique.Certains États ont, à l\u2019instar de l\u2019Allemagne de l\u2019après-guerre, privilégié la décentralisation de fonctions publiques à un échelon régional, notamment l\u2019Italie en 1970, la France en 1972 et 1982, l\u2019Espagne en 1979-1980 et la Belgique en 1980.Tandis que d\u2019autres États tels que la Grande-Bretagne et les pays Scandinaves ont plutôt priorisé la consolidation des pouvoirs et des responsabilités à un échelon supralocal (districts, petites régions).Finalement, les États (ou provinces) de l\u2019Australie, des États-Unis et du Canada ont, d\u2019une manière générale, favorisé une décentralisation éclatée par secteurs et par échelons territoriaux respectant ainsi, et même multipliant, les petites structures fonctionnelles locales, supra-locales et régionales (municipalités, commissions, agences multiples).Le degré de décentralisation effective au plan opérationnel varie évidemment d\u2019une expérimentation à une autre.Souvent, on a centralisé des fonctions locales à l\u2019échelon supralocal ; d'autres fois on a créé des institutions dites décentralisées mais sans aucun pouvoir réel ; alors que dans certains cas, une réelle décentralisation fut effectuée avec autonomie financière, élus au suffrage universel et pouvoir réglementaire.Malgré la diversité de modèles qui oblige à nuancer et à pondérer la terminologie utilisée, il demeure néanmoins que l\u2019agenda politique des trois dernières décennies dans le monde occidental a favorisé la mise en œuvre de véritables réformes des institutions publiques locales et régionales basées sur un ajout réel de responsabilités reliées à la gestion de programmes, de biens et de services.5.4 L\u2019odyssée québécoise41 Dans ce mouvement décentraliste, nous avons vu que le Québec ne fut aucunement en reste (chapitres 2 et 3), après un large mouvement de construction de l\u2019État québécois et de centralisation qui a largement marqué le XXe siècle (chapitre 1).La réforme de l\u2019organisation des territoires effectuée à partir de la Révolution tranquille s\u2019est 41.Voir deux analyses fort intéressantes sur le sujet: l.Jalbert (1991) - La décentralisation : enjeux et perspectives ¦, dans Maheu, L.et Sales, A.La recomposition du politique, P.U.Montréal ; P.Graveline (1995) - La décentralisation et la régionalisation-, dans Action Nationale, vol.LXXXV, n\u2018 4.L'ACTION NATIONALE \u2022 67 inscrite sous la forme de quatre grandes composantes.Il s\u2019agit du renforcement des instances locales ; du régionalisme fonctionnel ; du régionalisme politique et de la planification territoriale.À travers ces composantes, la décentralisation faisait son œuvre.En réalité, nous distinguons quatre grandes phases dans l\u2019odyssée québécoise en matière de décentralisation gouvernementale : le centralisme déguisé ; la mise en place des assises essentielles ; le hiatus et le néo-décentralisme actuel.Le premier mouvement de décentralisation prit la forme d\u2019une déconcentration des différents ministères dans un premier temps, suivi au cours des années soixante-dix par la mise en place de mécanismes de consultation nommés conseils régionaux.Ce centralisme déguisé fut très important au Québec à cette époque.Il est actuellement fortement ancré et très jaloux de ses prérogatives comme dépositaire de la rationalité administrative en régions.Néanmoins, les élites locales ont progressivement réalisé que ce type de décentralisation ne se traduit pas vraiment par un gain de responsabilités, de pouvoir et de ressources financières en leurs mains.Il a même permis d\u2019accentuer la centralisation dans plusieurs secteurs d\u2019activités tels que l\u2019éducation, la santé et la culture tout en retardant la véritable décentralisation par la création de nouvelles structures régionales sous le couvert de velléités décentralisatrices.Avec l\u2019arrivée du Parti Québécois à la gouverne nationale en 1976, la volonté affirmée et concrétisée de décentralisation a atteint son apogée, notamment grâce au Livre vert (six fascicules) du nouveau Secrétariat à l\u2019aménagement et à la décentralisation et ensuite au Livre blanc (non édité) sur la décentralisation.Ces documents de réflexion gouvernementale proposaient différents axes d\u2019une réforme s\u2019appuyant sur la valorisation des acquis déjà décentralisés, soit les municipalités locales.On désirait clairement créer une assise supra-locale de consolidation et de décentralisation.Un riche débat eut lieu au Québec à cette époque.Dans la pratique, la Loi 105 sur la démocratie locale, la Loi 57 sur la fiscalité municipale et la Loi 125 qui créa les territoires MRC (chapeautés chacun par un conseil de maires) se sont inscrites en ce sens de décentralisation.L\u2019aménagement du territoire fut décentralisé comme première responsabilité d\u2019une liste qui se voulait longue en principe.En pratique, cette volonté concrète s\u2019est lentement éteinte au tournant des années quatre-vingts, notamment après l\u2019échec du référendum sur la souveraineté du Québec.Soulignons que la classe 68 \u2022 L'ACTION NATIONALE politique du Québec de cette époque était fort consciente, comme le souligne le rapport Gendron en 1983, que l\u2019œuvre réformatrice d'inspiration décentralisatrice n\u2019était pas terminée.Elle avait cependant bel et bien atteint, à ce moment-là, ses limites au plan de la faisabilité politico-administrative.À cet égard de réforme locale et régionale42 freinée par la conjoncture politique, les analystes de l\u2019époque ont largement déploré l\u2019absence d\u2019une politique explicite et irréversible du gouvernement québécois à l\u2019égard de la décentralisation.Faiblesse stratégique qui a, semble-t-il, inévitablement conduit à une œuvre entreprise avec vigueur en 1976, mais qui est demeurée malheureusement inachevée.On s\u2019en remettait dorénavant au principe des changements graduels à moyen terme grâce à l\u2019éventuelle responsabilisation croissante des décideurs locaux et régionaux.Nous sommes alors rentrés dans la troisième phase appelée le hiatus.C\u2019est évidemment pour cette raison de réforme inachevée, que la réflexion continua néanmoins au cours des années quatre-vingts, même si la volonté gouvernementale n\u2019y était plus vraiment.Les congrès annuels des unions municipales43 permirent à cet effet d\u2019illustrer notamment que le milieu municipal avait d\u2019importantes réticences face au principe général de décentralisation dans lequel ils percevaient des aspects douteux, plutôt centralisateurs finalement.On considéra alors prudent de prendre un certain recul et de se doter d\u2019outils de réflexion.C\u2019est ainsi que le Professeur Vincent Lemieux fut appelé en 1985 à présider un comité de travail sur les pouvoirs des municipalités et des MRC.De fait, ce comité devait élaborer des recommandations auprès de la commission d\u2019étude présidée par l\u2019honorable Jacques Parizeau.Celle-ci produisit d\u2019ailleurs un rapport très substantiel en 1986 qui a fait le point sur la situation.La réflexion continua tout de même par la suite, ici et là d\u2019une manière ponctuelle.Elle se fit aussi d\u2019une manière plus structurée lors d\u2019un colloque organisé en 1987 à l\u2019Université du Québec à Chicoutimi sous l\u2019égide du GRIR (Groupe de recherche et d\u2019intervention régionales).L\u2019impasse de la réforme sur la décentralisation apparut clairement cette année-là, notamment lors du dévoilement de la nouvelle poli- 42.\tVoir I.Brochu, I.et M.-U.Proulx (1995) - La construction institutionnelle des régions du Québec-, dans la revue Administration Publique du Canada, vol.38, n\" 1, pp.94-111.43.\tUnion des Municipalités du Québec (UMQ) et Union des municipalités locales et des municipalités régionales de Comté du Québec (UMRCQ).L'ACTION NATIONALE \u2022 69 tique régionale du nouveau gouvernement au pouvoir.En matière de décentralisation, cette politique ne préconisa qu\u2019un simple réaménagement des régions administratives, certes bienvenu mais largement insuffisant.Il fut accompagné d\u2019un décret sur le parachèvement de la régionalisation des différents ministères dont nous avons vu que l\u2019objectif ne fut atteint qu\u2019à 40%.La question locale et régionale refit surface de manière surprenante en 1989 par la publication de l\u2019ouvrage ¦ Deux Québec dans un - du Conseil des affaires sociales du Québec sous l\u2019égide de son secrétaire général, Monsieur Yvon Leclerc.L\u2019effet de réveil à la cause du Québec périphérique fut très important.Tout près de 40% des mémoires livrés à la Commission Bélanger-Campeau en 1990-91 insistèrent sur les enjeux cruciaux du Québec périphérique, notamment dans l\u2019optique d\u2019une véritable décentralisation souhaitée vers les autorités locales et régionales.L\u2019option de la décentralisation gouvernementale fut par la suite radicalement mise à l\u2019ordre du jour par la tenue du Forum national sur la décentralisation en 1992.Nous pouvons ainsi désigner cet éveil général de nouveau décentralisme.Le sujet devint très actuel d\u2019autant plus que la réforme du ministre Picotte44, clamée décentralisatrice, ne le fut guère en somme.Néanmoins, l\u2019espoir demeura vivace puisque les RRSSS (Régies régionales de la santé et des services sociaux) ainsi que les SQDM (Sociétés québécoises de la main-d\u2019œuvre) furent remodelées, l\u2019une avec plus de pouvoir et l\u2019autre avec plus de moyens.À ce moment-là, le Parti Québécois fit de la décentralisation gouvernementale une option privilégiée pour sa future gouverne.Ce n\u2019est ainsi nullement par hasard si les revendications locales et régionales ont tenu une place importante lors de la dernière campagne électorale.Simples promesses électorales ont prétendu certains analystes ! Il demeure que le passé de la gouverne péquiste démontre son engagement profond envers la décentralisation de responsabilités vers les autorités locales et supralocales.Le nouveau gouvernement au pouvoir ne désirait aucunement, en ce sens, éviter la question.Si bien qu\u2019un Livre blanc fut déposé en début septem- 44.Par cette réforme, les conseils régionaux de développement se sont vus carrément imposer un moratoire sur les Sommets régionaux, un mode de composition de leur conseil, un nouveau rôle de gestion de programmes élaborés à Québec, une technocratisation accrue de la dynamique du développement par l'entremise des ententes-cadre, la déviation de leur rôle traditionnel d\u2019animation socio-économique ainsi qu\u2019une démarche de planification - stratégique - par nature dirigiste, indicative, descendante, peu mobilisatrice et peu innovatrice.70 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE bre 1995 afin de susciter la réflexion collective sur des propositions concrètes dans le cadre d\u2019un Québec souverain.La décentralisation de pouvoirs fait partie du projet de société défendu par le gouvernement du Parti Québécois.5.5 La conjoncture actuelle s\u2019y prête bien Mis à part le fait que la réforme locale et régionale est demeurée inachevée au Québec, plusieurs conditions sociales, politiques, administratives et économiques permettent actuellement à l\u2019option de la décentralisation gouvernementale d\u2019obtenir plusieurs appuis sur la grande scène politique du Québec.Retenons ici les principaux : -\tla souveraineté du Québec amènera des responsabilités publiques nouvelles qu\u2019il nous faudrait gérer efficacement sur tous les territoires de l\u2019espace national par l\u2019entremise d\u2019organisations publiques efficaces et démocratiques ; -\tla crise financière de l\u2019État-nation questionne sérieusement le mode de gestion centralisé qui cumule déficit sur déficit tout en illustrant un certain nombre d\u2019inefficacités administratives tout à fait évidentes ; -\tla crise économique structurelle persistante malgré la reprise de la production, discrédite considérablement la capacité de régulation économique de l\u2019État-nation ; -\tla persistance des disparités régionales dans les indicateurs du développement malgré près de 40 ans de politiques régionales issues des centres ; -\tla démobilisation générale du citoyen face au domaine public qui produit, de toute évidence, des citoyens-clients plutôt que des citoyens-acteurs ; -\tla démonstration scientifique que les petites organisations monofonctionnelles sont généralement moins complexes, plus flexibles et plus efficaces que les grandes organisations multifonctionnelles ; -\tla nécessité toujours présente de favoriser davantage la création des milieux de vie épanouissants pour les individus, stimulants pour les travailleurs et innovateurs pour les entreprises.Ces quelques éléments de la conjoncture actuelle au Québec servent de toile de fond aux revendications en faveur de la décentralisation gouvernementale.En regard des quatre catégories d\u2019interprétations du débat actuel sur la décentralisation gouvernementale, nous croyons que chacune pourra éventuellement être démontrée à un certain degré.L\u2019État central en profitera certainement L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 71 pour se décharger de certaines responsabilités lourdes à effectuer sur le terrain.La décentralisation servira certainement aussi de drapeau politique en faveur de la souveraineté.On fera miroiter que le Québec souverain se construira par la base, en respect des cultures locales et régionales.On stipulera aussi qu\u2019il faut préparer tout de suite les territoires à recevoir de nouvelles responsabilités dans le cadre d\u2019un rapatriement beaucoup plus large.5.6 Conclusion sur le théorème de la décentralisation La décentralisation gouvernementale préconise rien de moins finalement que le renouvellement de notre façon de vivre en société et de s\u2019administrer collectivement en offrant globalement un nouveau partage des responsabilités publiques, des pouvoirs décisionnels et des ressources financières vers les communautés locales, supralocales et régionales45.En réalité, il s\u2019agit d\u2019un large appel à la population, à la participation à la vie collective, à de nouvelles mobilisations sociales, à la créativité populaire, à la prise en main individuelle et collective, à l\u2019invention de micro-projets, à de nouvelles solidarités, à un esprit de concertation, etc.Car la décentralisation possède en principe plusieurs vertus démocratiques et économiques46.En rapprochant les gouvernants (décideurs) des gouvernés (clients), elle accroît la responsabilisation de part et d\u2019autre, permet l\u2019allégement des pesanteurs bureaucratiques, stimule l\u2019émergence et la différenciation de leaders et crée les conditions de proximité qui favorisent la créativité et l\u2019innovation face aux problèmes vécus, aux besoins réels et aux opportunités d\u2019intervention sur le terrain.Lorsqu\u2019ils sont pilotés par des organisations décentralisées, les solutions, les services et les actions sont ainsi, en principe, plus aptes à satisfaire les clients (population - travailleurs -entreprises)47.En ces temps de coupures gouvernementales dans les services publics, on comprend que la décentralisation gouvernementale possède le potentiel de soulager les nombreuses insatisfactions des payeurs de taxes.45.\tElle vise principalement la prise en compte des disparités spatiales dans les goûts et préférences des clients du secteur public.46.\tVoir M.-U.Proulx (1996) - Gouvernement du Québec et gouvernance territoriale-, dans Paquerot, S.L\u2019État aux orties?, éd.Ecosociété, Montréal, 279 pages.47.\tCes organisations décentralisées permettent aussi de favoriser le représentation des divers intérêts collectifs exprimés localement tout en améliorant la rapidité et la flexibilité décisionnelles.72 \u2022 L'ACTION NATIONALE Soulignons pour terminer cette section que les vertus de la décentralisation seront bénéfiques à leur pleine capacité si les vices reliés à cette modalité de gestion publique sont éliminés.Nous pensons notamment aux effets néfastes reliés à la formation de potentats locaux, aux disparités de services entre territoires riches et pauvres ainsi qu\u2019aux incohérences dans les interventions publiques dispersées et éclatées.Toute réforme décentralisatrice conduirait inévitablement à la réorganisation des échelons territoriaux dans le Québec infranational d\u2019une manière plus efficace au double plan de la gestion et du développement, et ce, dans un sens de gains de démocratie et d\u2019efficacité économique.L'ACTION NATIONALE \u2022 73 CHAPITRE 6 Quoi et comment décentraliser?6.1 Introduction Pour les analystes qui ont suivi de près le débat sur la décentralisation gouvernementale au Québec depuis trente ans, un constat d imprécision apparaît clairement.On s\u2019entend facilement pour revendiquer l\u2019application d\u2019un principe qui possède de multiples vertus.Il devient fort difficile cependant de s\u2019entendre précisément sur le contenu et les modalités d\u2019application d\u2019une politique spécifique de décentralisation gouvernementale.Les preuves de ces difficultés dans la précision des responsabilités, des pouvoirs et des ressources financières à décentraliser, sont nombreuses.Citons ici les principales : les tergiversations de plusieurs ministres réformateurs pendant les années soixante et soixante-dix ; la non-publication des fascicules n° 5 et 7, ¦ Le réaménagement des pouvoirs » et - Le régime fiscal des comtés * de la série intitulée La décentralisation : perspective communautaire nouvelle éditée par le Conseil exécutif en 1978; la non-publication du Livre blanc sur la décentralisation en 1979; le laisser-faire des régions par le ministre Gendron en 1983 ; et les nombreux piétinements politiques sur la question, depuis ce temps.En cette matière d\u2019imprécision, il est intéressant de constater que malgré les nombreuses revendications des élites locales et régionales en faveur de la décentralisation gouvernementale depuis Bélanger-Campeau, peu de projets articulés furent soumis au débat politique par les principaux défenseurs de ce choix de société.Les récents exercices de planification stratégique régionale nous ont offert peu de contenu à cet égard.Il en fut de même avec les 600 mémoires traitant du sujet, déposés aux commissions régionales sur l\u2019avenir du Québec.Un important Forum sur la décentralisation eut lieu au Saguenay-Lac-Saint-Jean en 1994-9548, sans toutefois aboutir à une offre globale et articulée à l\u2019égard de cette modalité de gestion publique.Bref, malgré des efforts intéressants de confection d\u2019un modèle général, notamment ceux de la CSN et des unions municipales, le gouvernement du Québec ne dispose pas d\u2019une offre précise et articulée de décentralisation gouvernementale venant de ceux qui la revendiquent.48.Voir Proulx, M U.¦ Regards sur la décentralisation gouvernementale au Québec-, éditions GRIR, UQAC, Chicoutimi, 422 pages.74 \u2022 L'ACTION NATIONALE 6.2 Quelles responsabilités faut-il décentraliser ?La science économique (l\u2019économie publique) offre plusieurs critères rationnels pour encadrer les décisions politiques sur le partage des ressources et des responsabilités entre les échelons territoriaux.Des normes existent bel et bien à l\u2019égard de l\u2019équité fiscale, des économies d\u2019échelle, des externalités, de la redistribution de la richesse, de l\u2019efficacité économique, de la cohérence administrative, etc.Leur application relève cependant de contextes politiques souvent complexes dans lesquels une telle approche normative n\u2019a pas toujours préséance.En outre, la diversité des situations territoriales sur le vaste espace national oblige les spécialistes à effectuer des analyses au cas par cas.En tenant compte de ces limites de l\u2019approche normative, nous pouvons néanmoins formuler un certain nombre de principes généraux dans le cadre d\u2019une vision globale de la décentralisation au Québec.En premier lieu, il est important de préciser que l\u2019on reconnaît généralement trois grands buts ou finalités que tous les États du monde essaient d\u2019atteindre par leurs interventions dans l\u2019économie de marché.Il s\u2019agit du maintien de l\u2019ordre social (sécurité, justice, liberté.), de la régulation de l\u2019économie (profitabilité du secteur privé, emploi, inflation, taux de change.) et de la desserte de biens et services collectifs (besoins de base de la population, cadre et qualité de vie, reproduction de la main-d\u2019œuvre.).Le vaste secteur public possède trois grandes sphères de responsabilités reliées à ces buts.La première est concernée par les dépenses sociales, notamment dans la défense, les communications et les allocations diverses (chômage, pensions, sécurité sociale, etc.).La deuxième sphère publique est représentée par les investissements sociaux.Nous pensons tout de suite à la construction d\u2019infrastructures de transport et d\u2019équipements multiples (loisirs, santé, éducation, tourisme.).Il faut aussi inclure dans cette sphère, les investissements dans le capital humain (formation, perfectionnement, mesures actives, etc.) ainsi que ceux effectués dans les moyens de production (technologies, machineries, bâtiments industriels, R&D, centrales électriques, etc.).Finalement, l\u2019État intervient largement dans une troisième sphère de responsabilités qualifiée de consommation sociale.Il s\u2019agit des services et des biens desservis dans les domaines de l\u2019éducation, de la santé, de la culture, du transport en commun, de l\u2019eau, etc.Notons que certaines interventions publiques peuvent s\u2019inscrire à la fois dans deux sphères d\u2019activités ou viser deux finalités de l\u2019État.À titre d\u2019exemple, l\u2019éducation est un service et un investissement public permettant la reproduction de la main-d\u2019œuvre L'ACTION NATIONALE \u2022 75 évidemment, mais aussi la régulation socio-économique et la justice sociale.En outre, plusieurs interventions effectuées sous la rubrique de dépenses ou d\u2019investissements sociaux, possèdent une partie qui prend la forme concrète d\u2019un bien ou d\u2019un service consommé.D\u2019une manière générale, les dépenses sociales et les investissement sociaux représentent des biens et services publics dits purs.Généralement indivisibles, ils ne peuvent être sous l\u2019entière responsabilité de petits territoires.D\u2019une part, la desserte de ces biens génère des effets de débordements trop importants pour être financés localement.Pensons à cet égard à la défense, à la recherche scientifique, aux autoroutes, à la santé, aux universités, etc.Ces biens et services publics purs génèrent, d\u2019autre part, des effets importants en matière de redistribution de la richesse collective.Soulignons, à titre d\u2019exemples, la sécurité sociale, les allocations de chômage et le contrôle de la masse monétaire.Pour ces deux raisons reliées à l\u2019indivisibilité de ces biens et services, il faut des aires assez larges pour leur financement public.En conséquence, nous pouvons avancer que les dépenses sociales et les investissements sociaux sont largement des responsabilités typiques de l\u2019État central.Si leur financement doit être central idéalement, la desserte de biens et services dans ces sphères publiques peut cependant être décentralisée au niveau de l\u2019aire optimale (locale - régionale) selon d\u2019autres critères, notamment ceux reliés à l\u2019efficacité.Sont par contre décentralisables totalement, au niveau du financement et de la desserte, les responsabilités à l\u2019égard des biens et services publics dits impurs.Leur production est tout à fait divisible par territoires de dimension réduite.Elle est même fortement souhaitable afin de respecter les goûts et besoins des citoyens.Tel est le cas des écoles primaires et du transport en commun.Les effets de débordements territoriaux sont alors très limités, comme dans le cas de l\u2019aqueduc, des égouts et la collecte des ordures.Chaque groupe de citoyens peut choisir de consommer ce qu\u2019il préfère de ces biens et services, notamment dans les loisirs et les sports.Finalement, on reconnaît à ce type de biens et services divisibles, une utilité qui diminue avec la distance du centre de desserte et de gestion.C\u2019est le cas notamment des services communautaires, des services à l\u2019emploi et de plusieurs services aux entreprises.Ce sont ces biens et services publics impurs catégorisés largement dans la sphère de la consommation sociale, qui appartiennent traditionnellement aux autorités publiques décentralisées puisqu\u2019ils répondent bien au théorème de la décentralisation (chapitre 5).76 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE 6.3\tRetour sur notre héritage institutionnel Notre observation du vaste appareil public infranational québécois nous a permis d\u2019illustrer la fragmentation des responsabilités publiques dans une quarantaine de secteurs d\u2019activités localisés à trois échelons territoriaux.Cette fragmentation verticale et horizontale des fonctions publiques territorialisées devient notre héritage institutionnel.Nous présumons que cette fragmentation résulte d\u2019un véritable choix de société dans la gestion publique québécoise.Choix de gestion qui a orienté tout le mouvement de modernisation de l\u2019appareil d\u2019État depuis trente ans.En réalité, la déconcentration administrative des ministères et les regroupements de fonctions municipales qui étaient jadis nécessaires au Québec, furent effectués de manière déconcentrée.Des gouvernements territoriaux auraient pu être créés à un seul échelon.Cette option n\u2019a pas été retenue.Le choix de la non-concentration des fonctions publiques au sein d\u2019une seule instance politique et administrative par territoire local, supralocal et régional fut certes rationnel.Il répondait à une logique de gouvernance territoriale bien identifiée dans ses vertus et ses vices par les spécialistes de la science politique, de l\u2019administration publique et de l\u2019économie publique territoriale.Notons par ailleurs que ces mêmes spécialistes identifient aussi les vertus et les vices (forces et faiblesses) de la formule opposée, soit l\u2019intégration territoriale des fonctions publiques.Et le choix implicite ou explicite du Québec fut bel et bien la fragmentation administrative dans la gestion des diverses fonctions publiques exercées dans le vaste champ infranational.Sur cette base d\u2019analyse, le débat sur l\u2019organisation territoriale au Québec fait inévitablement pointer la question du dilemme entre la fragmentation et l\u2019intégration des fonctions actuelles et éventuelles, exercées dans les municipalités locales, les territoires MRC et les régions administratives II ne s\u2019agit évidemment pas de la seule question pertinente à poser actuellement.Néanmoins, le diptyque fragmentation-intégration s\u2019avère une composante scientifique majeure pour éclairer la problématique de la réforme locale et régionale en cours.6.4\tLes vertus et les vices de la fragmentation des fonctions Les écrits scientifiques, notamment sur l\u2019économie publique locale49, les travaux de l\u2019école de Berkeley \u2022 on Managing Decentralisation» et les réflexions de l'OCDE sur le sujet, nous enseignent que la fragmentation verticale et horizontale dans la gestion publique de L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 77 fonctions décentralisées possède plusieurs vertus relatives à la démocratie et à l\u2019efficacité économique.En matière de démocratie, la fragmentation de la gestion publique en un ensemble de petites organisations œuvrant dans différents secteurs et à quelques échelons territoriaux, aide à protéger la liberté individuelle en rapprochant les gouvernants des besoins collectifs des gouvernés.11 s\u2019agit là d\u2019un puissant argument des politicologues pluralistes qui a largement influencé les réformes locales et régionales des dernières décennies.D\u2019une part, les organisations monofonctionnelles, généralement de dimensions réduites (petites clientèles), sont plus accessibles et permettent aux clients d\u2019avoir une meilleure visibilité des coûts et des bénéfices réels engendrés par les services publics.Du coup, une telle transparence facilite la responsabilisation non seulement des clients mais aussi des décideurs publics face à l\u2019exercice des fonctions publiques.En conséquence, le principe du respect des goûts, des préférences et des besoins des citoyens par la sphère publique s\u2019en trouve gagnant.D\u2019autre part, un ensemble de petites organisations fragmentées permet une meilleure représentation des multiples intérêts diversifiés présents dans la collectivité territoriale.Les diverses instances décisionnelles mises en place (conseils, commissions, comités.) offrent en effet une panoplie de tribunes pour l\u2019expression des besoins et des préférences sur une diversité de sujets clairement ciblés.Mises à part l\u2019implication et la mobilisation des citoyens qui sont, de toute évidence, favorisés par la présence de multiples tribunes, la fragmentation des fonctions publiques stimule aussi l\u2019émergence de leaders dans les collectivités territoriales ainsi que leur différenciation non seulement idéologique mais aussi en matière d'innovation dans les initiatives de développement.Sous l\u2019angle de l\u2019efficacité économique dans la sphère publique, il est largement soutenu dans la littérature que les ressources allouées par les programmes ainsi que la desserte des biens et des services sont généralement mieux gérées par de petites organisations.D\u2019une part, les petites organisations monofonctionnelles (univocationnelles) sont moins complexes et administrativement moins lourdes que les organisations multifonctionnelles.Non seulement, on réduit ainsi les coûts de la 49.Les ouvrages sont nombreux.Nous recommandons la lecture de G.A.Boynes (1992) \u2022 Local Government Structure and Performance : lessons from America -, in Public Administration Review, vol.70, pp.333-357 ainsi que X.Greffe (1992) - La décentralisation est-elle une ressource économique?-, allocution présentée au Forum national sur la décentralisation, Québec, UMRCQ, 26 pages.78 \u2022 L'ACTION NATIONALE hiérarchie et de la bureaucratie mais on y conserve aussi la flexibilité d\u2019action, la rapidité décisionnelle, la créativité dans les solutions ainsi que la capacité d'adaptation rapide aux changements et à la turbulence du monde moderne.D\u2019autre part, les petites organisations fragmentées, à divers échelons et dans différents secteurs, s\u2019intéressent par essence aux problèmes et aux besoins spécifiques, là où ils se posent.Car leur mission est spécifique.Globalement, cela favorise la recherche d\u2019une variété de solutions appropriées, applicables selon une variété de modalités.Le client s\u2019en trouve ainsi que mieux servi face aux coûts engendrés par la gestion publique des ressources collectives.Pour terminer sur l\u2019analyse de la fragmentation, soulignons qu\u2019un système de gestion publique fragmenté en de multiples petites organisations possède aussi certains vices (ou faiblesses).Premièrement, les critiques de la fragmentation administrative dans le secteur public considèrent que celle-ci ne favorise pas autant que souhaité l\u2019implication et la mobilisation des citoyens.En effet, lorsque leur clientèle est réduite, les nombreuses petites organisations voient souvent leur instance décisionnelle (conseil, comité, commission, assemblée, etc.) caractérisée par de nombreux sièges vacants.Ce phénomène, ajouté à celui de la présence simultanée de certains leaders sur plusieurs instances différentes à la fois, conduit généralement à la monopolisation du débat public par quelques individus et tend ainsi à générer un système décisionnel très élitiste50.De plus, les analystes mettent en évidence que sur le grand nombre de petites organisations fragmentées qui existent sur un territoire donné, plusieurs utilisent mal les modalités favorisant la transparence de leur gestion.On reproche par ailleurs à la fragmentation des organisations en gestion publique, de favoriser les inégalités entre les bassins de clientèle.Du côté de l\u2019efficacité économique finalement, la fragmentation favorise inévitablement les actions dispersées et disjointes dans la vaste sphère publique.Car même si la complémentarité des missions existe clairement en principe, les multiples petites organisations qui exercent une fonction donnée sur un certain territoire possèdent souvent leurs propres objectifs spécifiés en regard de leurs propres intérêts organisationnels.Il en résulte ainsi un certain nombre de mauvaises allocations des ressources publiques51, dont les plus connues à cet 50.Soulignons aussi à cet égard de faiblesse démocratique qu\u2019au Québec plusieurs petites organisations locales et régionales de gestion publique, soi-disant décentralisée, ne possèdent pas d\u2019instance décisionnelle pouvant permettre la participation.L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 79 égard sont les chevauchements, les incohérences, les duplications, le manque de convergence ainsi que la compétition exacerbée pour 1 obtention de ressources, d\u2019expertise, de responsabilités et d\u2019informations disponibles dans la vaste sphère publique infranationale.Finalement, la fragmentation fonctionnelle laisse souvent de petites organisations monofonctionnelles avec peu de ressources et d\u2019expertise pour effectuer leur mission spécifique.Bref, la fragmentation des fonctions répond beaucoup mieux au théorème de la décentralisation gouvernementale, dans la mesure où il existe des mécanismes assurant l\u2019intégration territoriale.6.5 Les vertus et les vices de l\u2019intégration territoriale Les écrits scientifiques sur le sujet de l\u2019organisation territoriale, notamment la critique sévère de la fragmentation fonctionnelle élaborée par les politicologues libéraux, nous enseignent que l\u2019intégration territoriale des fonctions dans la gestion publique possède un grand nombre de vertus.Elles sont généralement soulignées en opposition aux vices de la fragmentation fonctionnelle qui furent soulignés ci-dessus.Ces vertus sont en réalité majoritairement reliées à certains gains sous l\u2019angle de l\u2019efficacité économique.Premièrement, une bonne intégration territoriale permet d\u2019éliminer, en partie, les incohérences et les chevauchements entre les fonctions publiques exercées.Cela permet aussi de réduire considérablement les duplications dans les tâches effectuées et d\u2019accroître les économies d\u2019échelle.L\u2019énergie ainsi épargnée sous forme de ressources financières et de ressources humaines peut ainsi être réinjectée pour offrir des meilleurs services aux clients, pour financer de nouveaux outils de développement, pour se doter de nouvelles expertises, pour exercer de nouvelles fonctions et tâches ou tout simplement pour réduire les taxes et impôts.Par ailleurs, un bon degré d\u2019intégration des fonctions génère un meilleur arrimage entre les divers objectifs visés par les multiples organisations publiques, parapubliques et collectives qui œuvrent sur le territoire.Cela conduit non seulement à une meilleure convergence des actions exécutées mais aussi à la solidification des consensus collectifs sur les grandes priorités territoriales à actualiser.51.Il est à noter que ces mauvaises allocations sont très souvent reliées à la présence de plusieurs organisations fonctionnelles œuvrant dans le même secteur, localisées au même échelon territorial ou à différents échelons territoriaux.80 \u2022 L'ACTION NATIONALE On reconnaît aussi à l\u2019intégration territoriale des fonctions publiques, des vertus reliées à la solidarité communautaire.C\u2019est-à-dire que les efforts consentis à l\u2019intégration génèrent des effets importants, souvent peu visibles, connus sous l\u2019appellation d\u2019économies externes positives.Ce sont des effets positifs générés par une organisation donnée et qui bénéficient à d\u2019autres organisations sans qu\u2019elles en paient les coûts.En contrepartie, les bénéficiaires produisent aussi, par leurs activités, des effets positifs dans leur environnement.Les exemples classiques d\u2019économies externes positives sont souvent associés aux effets engendrés par les services collectifs desservis par le secteur public: bassin de main-d\u2019œuvre qualifiée; cadre de vie; services spécialisés ; qualité de vie ; etc.Outre ces services formels dont les effets débordent, il existent aussi plusieurs autres moyens disponibles pour générer des effets externes positifs.Pensons notamment à la mobilité des ressources humaines entre les institutions, les échanges de services, les transferts de savoir-faire, le partage des équipements, la circulation d\u2019information utile aux décideurs, etc.qui peuvent accroître l\u2019esprit communautaire et la solidarité dans un sens de processus cumulatif conduisant à plus d\u2019efficacité globale.Par ailleurs, bien que l\u2019intégration territoriale des fonctions publiques s\u2019avère souhaitable, il demeure qu\u2019elle possède aussi ses vices ou ses faiblesses.Premièrement, il s\u2019agit de la perte possible des vertus démocratiques (accessibilité ; transparence ; responsabilisation ; mobilisation ; leadership ; etc.) et économiques (initiatives ; flexibilité ; rapidité ; créativité ; adaptation ; etc.) de la fragmentation territoriale.Deuxièmement, la quantité d\u2019efforts déployés pour favoriser l\u2019intégration territoriale des fonctions publiques peut générer un ratio négatif du point de vue coûts-bénéfices, si la volonté effective de collaboration entre les organisations s\u2019avère trop faible.Puisque ces effets négatifs sont généralement évitables en grande partie, l\u2019intégration territoriale demeure souhaitable sous certaines conditions spécifiques, notamment celles concernant la préservation des vertus de la fragmentation des fonctions.Il s\u2019agit de trouver le modèle d\u2019intégration approprié à chaque contexte institutionnel territorial.Ce raisonnement nous amène à considérer qu\u2019il existe dans les écrits scientifiques plusieurs modèles articulés pouvant en principe servir l\u2019intégration territoriale des diverses fonctions publiques exercées dans le Québec infranational.En mettant de côté les petites variantes entre chacun, nous disposons en réalité de deux grands types de modèles offerts : le modèle de la consolidation par une struc- L'ACTION NATIONALE \u2022 81 ture centrale ainsi que le modèle de la coordination volontaire entre des petites organisations autonomes par l\u2019entremise de certains mécanismes institutionnels appropriés.6.6 L\u2019intégration territoriale par une structure centrale Le modèle d\u2019intégration des fonctions publiques par l\u2019entremise de la consolidation au sein d\u2019une structure centrale est souvent préconisé, notamment suite à une première analyse rapide de la fragmentation.On propose tout simplement de concentrer les fonctions gérées, dans une seule organisation centrale par échelon territorial.Ce modèle de consolidation prend sa crédibilité dans les théories dites classiques en administration publique.Il répond par ailleurs à des désirs spontanés de cumul du pouvoir, inhérents à la nature humaine.Ses origines pratiques remontent aussi loin que les grandes conquêtes et les grands travaux de l\u2019Antiquité.Ses principes sont simples et fort bien connus : unité de commandement et de direction ; autorité forte, centralisée et respectée ; division poussée du travail ; fonctions et tâches bien définies ; structure hiérarchique pour l\u2019ordre et la discipline du fonctionnement interne ; chaîne de communication et de délégation de l\u2019autorité en échelle (pyramide); subordination des intérêts individuels aux intérêts généraux; culture de l\u2019esprit impersonnel ; ainsi que discipline et obéissance des travailleurs.Ce modèle basé sur l\u2019ordre, la hiérarchie et la rationalité dans une structure administrative centrale, forte et consolidatrice, possède évidemment plusieurs vertus.Il fut d\u2019ailleurs largement expérimenté pour organiser systématiquement la bureaucratisation autant du secteur privé que public, au cours du XXe siècle.Les très nombreuses études de cas effectuées sur cette modalité d\u2019intégration territoriale permettent aux analystes de formuler quelques critiques très précises.On souligne notamment son manque de flexibilité dans les comportements, ses incitations réduites à l\u2019émulation et aux efforts exceptionnels, ses pauvres communications internes et externes, sa trop faible capacité d\u2019adaptation aux changements ainsi que sa performance administrative dégradante progressivement au fil du temps.Les effets négatifs d\u2019une telle modalité d\u2019intégration territoriale s\u2019ajoutent à la perte des vertus démocratiques et économiques de la fragmentation des fonctions publiques, notamment la perte de l\u2019implication des citoyens, la perte de responsabilisation des décideurs, la perte de l\u2019efficacité des petites unités administratives, etc.L\u2019expérimentation récente de structures centrales de consolidation territoriale démontre par ailleurs que les problèmes d\u2019intégration des 82 \u2022 L'ACTION NATIONALE diverses fonctions publiques demeurent, tout de même, importants sur les territoires.C\u2019est-à-dire que les difficultés de coordination entre les départements d\u2019une grande organisation multifonctionnelle sont souvent aussi importantes que celles qui existent entre les petites organisations unifonctionnelles autonomes.Ainsi, la consolidation territoriale par une structure centrale n\u2019aurait pas d\u2019effets magiques sur les vices de la fragmentation fonctionnelle à moyen et long terme.Ceci étant statué, la principale critique à l\u2019égard de la structure centrale de consolidation territoriale des fonctions publiques, repose sur son malheureux manque inhérent de créativité dans un contexte où les changements sociaux, culturels et économiques très rapides en demandent pourtant beaucoup.Dans le contexte institutionnel actuel des localités, des territoires MRC et des régions administratives du Québec, déjà occupé par une panoplie de petites organisations monofonctionnelles qui exercent dans une quarantaine de secteurs (fragmentation verticale et horizontale), le modèle dit «classique* d\u2019intégration territoriale des fonctions par une organisation centrale consolidatrice nous apparaît peu souhaitable et aussi très difficilement faisable.On devrait à notre avis se limiter à une consolidation par grand secteur (ou vocation) tel que dans la santé, l'éducation, le développement économique, les services à l\u2019emploi, la culture, etc.afin d\u2019obtenir des organisations monofonctionnelles de taille optimale.6.7 L\u2019intégration territoriale par la coordination volontaire Le modèle de la coordination volontaire des fonctions sur un territoire local ou régional a émergé de la nécessité de renouveler le modèle classique de consolidation qui s\u2019avère difficilement opérationnel et généralement peu efficace.Ses principes de base sont assimilables à la théorie générale des systèmes.En ce sens, l\u2019ensemble des relations entre les éléments interdépendants (petites organisations unifonctionnelles) du vaste système d\u2019organisation territoriale est considéré comme la composante essentielle : relations d\u2019échanges de ressources ; relations d\u2019échanges d\u2019information ; relations de réciprocité ; relations de partenariats ; relations consensuelles ; relations conflictuelles ; relations de pouvoir; etc.De fait, chaque petite organisation de gestion publique s\u2019avère, selon cette approche, en constante relation avec les autres unités de son environnement.L\u2019intégration territoriale peut, en consé- L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 83 quence logique, s\u2019effectuer en intervenant subtilement sur ce système de relations.Ce modèle relationnel est largement proposé dans les écrits scientifiques sous la forme de concepts tels que la coopération, le consensus communautaire, l\u2019apprentissage collectif, le partenariat, l\u2019interaction, la solidarité, la concertation, la coordination volontaire, etc.On constate ainsi qu\u2019il s\u2019agit plus d\u2019un choix normatif d\u2019agir sur les valeurs de collaboration entre les organisations plutôt que sur les structures de consolidation comme telles.En réalité, on fait appel à la culture organisationnelle territoriale plutôt qu\u2019à une structure formelle spécifique.Les composantes de cette culture organisationnelle territoriale sont fort nombreuses, généralement immatérielles, intangibles et ainsi difficilement mesurables dans leur évolution à court terme sur un territoire donné.Nous y reviendrons plus loin au chapitre 8.Un tel modèle d\u2019intégration territoriale n\u2019exclut aucunement la présence de certaines structures formelles pour animer la culture organisationnelle, c\u2019est-à-dire activer la coordination volontaire des fonctions publiques exercées sur le territoire.De telles structures de coordination volontaire existent dans les régions du Québec.On reconnaît à cet effet les CAR (conférences administratives régionales), les CRD (conseils régionaux de développement), les CR (conseils régionaux), les Conseils MRC, les Conseils de sociétés de développement, les SADC (sociétés d\u2019aide au développement des collectivités), les commissions et les multiples comités, associations et clubs.Tous ces mécanismes institutionnels permettent d\u2019animer les relations interacteurs et la culture organisationnelle territoriale dans un sens de coordination et d\u2019intégration des multiples et diverses fonctions publiques exercées de manière fragmentée aux trois échelons territoriaux et dans une quarantaine de secteurs d\u2019activités.6.8 Les innovations institutionnelles récentes de coordination À cet égard d\u2019animation de la culture organisationnelle territoriale, plusieurs innovations institutionnelles furent mises en œuvre au cours de la dernière décennie afin de stimuler les efforts de coordination volontaire.Nous pensons notamment aux conférences socioéconomiques territoriales, souvent appelées sommets, mais qui contenaient de fait plusieurs étapes de concertation telles que les colloques MRC, les tables sectorielles et le forum régional avant d\u2019en arriver au sommet.Par ailleurs, les régions MRC furent particulière- 84 \u2022 L'ACTION NATIONALE ment dynamiques en ce sens de coordination volontaire, en étant les assises de l\u2019émergence de comités, de colloques, de forums, de caucus et autres tables de réflexion et d\u2019action collectives.Et que dire des nombreux sommets locaux et MRC qui se sont déroulés dans tout le monde rural du Québec ! Toutes ces innovations institutionnelles de coordination volontaire sont de fait venues assister des procédures plus formelles de planification territoriale concernées par la confection de plans d\u2019urbanisme, de schémas d\u2019aménagement du territoire, de plans sectoriels (industries, culture, éducation, santé, etc.) et de plans de développement locaux et régionaux.Chaque municipalité locale, chaque territoire supralocal et chaque région administrative ont usé de leur imagination pour enrichir le processus d\u2019organisation de leur territoire.Certaines formules furent fort innovatrices, notamment les États généraux tenus dans différents secteurs d\u2019activités ainsi que les forums territoriaux et autres événements de ce type conduisant une collectivité vers la prise en main de son devenir.À cet égard, la planification stratégique régionale, la planification territoriale des SADC (sociétés d\u2019aide au développement des collectivités) ainsi que la révision des schémas d\u2019aménagement des territoires MRC furent des exercices formels qui ont permis la mise en œuvre de toutes sortes de mécanismes innovateurs pour stimuler et influencer la culture organisationnelle territoriale.Ils ont permis aussi de générer de nouvelles affinités, de nouvelles convergences, de nouveaux consensus, de nouvelles coordinations, de nouveaux partenariats, de nouvelles économies externes positives, de nouvelles solidarités, etc.Ces retombées positives associées globalement à de la « synergie territoriale- ne sont sûrement pas suffisantes dans leurs effets concrets, mais elles représentent tout de même un excellent apport à l\u2019organisation territoriale des fonctions dans le Québec infranational.Cela explique sûrement en grande partie pourquoi, à l\u2019analyse des multiples et diverses fonctions exercées par les quelque 257 organisations publiques, parapubliques et collectives au Saguenay-Lac-Saint-Jean, très peu de chevauchements et de duplications furent détectés entre les fonctions exercées52.Dans cet esprit d\u2019innovations institutionnelles, l\u2019appareil bureaucratique de Québec en a profité pour mettre de l\u2019avant certaines 52.Voir M.-U.Proulx (1996) Profil des organisations publiques, parapubliques et collectives du Saguenay-Lac-Saint-Jean, 3 éditions réactualisées en 1992, 1994, 1996, éditions GRIR, UQAC, 515 pages.L'ACTION NATIONALE \u2022 85 modalités d\u2019encadrement des acteurs locaux, supralocaux et régionaux53.D\u2019abord, fut consolidée en 1988 la formule des ententes-cadres État-région afin d\u2019assurer le respect des priorités, des normes et des limites financières des divers programmes québécois d\u2019allocation des ressources.Ensuite, nous avons assisté à l\u2019abandon par le gouvernement de la démarche des conférences socio-économiques régionales (sommets) ; procédure de planification qui était sûrement imparfaite mais tout de même inédite au Québec sous l\u2019angle de l\u2019implication des acteurs du développement (politisation).Comme formule de remplacement, la planification stratégique fut imposée en 1992 aux régions administratives, avec cependant, heureusement, une bonne flexibilité dans la procédure à utiliser.Ce type de planification indicative doit permettre de définir les grands axes régionaux qui serviront à canaliser les initiatives de développement vers le haut afin de les accorder aux priorités d\u2019allocation de ressources du gouvernement.On a à cet égard promis une flexibilité accrue des divers ministères dans la modulation de leurs programmes à la réalité régionale.On décida aussi dans la même veine, de renforcer la CAR54 (conférence administrative régionale) de chaque région administrative par l\u2019entremise de la dotation d\u2019un statut supérieur aux 16 délégués régionaux du SDR (secrétariat au développement des régions) qui deviennent maintenant des sous-ministres adjoints.Ce désir de promouvoir une meilleure coordination interministérielle en région s\u2019avère certes fort louable.Furent aussi octroyées dans un même élan, des responsabilités de gestion de programmes d\u2019allocation des ressources financières à nos traditionnelles structures d\u2019animation socio-économique régionale, soit les CRD (conseils régionaux de développement).En retour, les nouvelles modalités de la composition du conseil furent, il faut le noter, imposées par l\u2019État selon le ratio tiers-tiers-tiers55.En acceptant cette perte d\u2019autonomie, ces structures au statut précaire se sont vues en retour accréditées par l\u2019État.53.\tVoir M.-U.Proulx (1996) - Trois décennies de planification régionale-, dans Proulx, M.U.Le phénomène régional au Québec, Presses de l\u2019Université du Québec, Sainte-Foy, 317 pages.54.\tPermet d'asseoir à la même table de coordination, les directeurs et délégués régionaux des différents ministères québécois qui oeuvrent dans une région donnée.55.\tSelon la nouvelle directive gouvernementale, les conseils régionaux de développement (CRD) doivent maintenant être composés par un tiers d\u2019élus (députés et locaux), un tiers de ministères, agences et institutions publiques et parapubliques et un tiers de représentants des divers secteurs socio-économiques.86 \u2022 L'ACTION NATIONALE Ces récents changements institutionnels effectués par l\u2019État ne sont certes pas suffisants pour asseoir la réorganisation territoriale qui apparaît nécessaire actuellement au Québec.Si on les ajoute aux initiatives des acteurs sur le terrain, ils illustrent cependant un certain progrès dans le bon sens.Un petit pas de plus fut effectué vers des changements institutionnels.6.9 Conclusion Il est largement reconnu en science régionale que les territoires locaux, supralocaux et régionaux à succès économiques exemplaires possèdent généralement des arrangements institutionnels particulièrement optimaux.Dans la mutation économique de cette fin de siècle, le Québec infranational est indubitablement confronté à cet enjeu institutionnel.La décentralisation gouvernementale fait à cet égard appel à de nouvelles modalités de gestion publique.Elle questionne directement en ce sens le vaste appareil politico-administratif.Question incontournable à laquelle il devient impératif de répondre dans le contexte actuel d\u2019assainissement des finances publiques et de positionnement du Québec dans l\u2019économie-monde.Pour ce faire, le gouvernement du Québec s\u2019avère évidemment directement concerné.L\u2019élaboration de ses politiques doit tenir compte de l\u2019enjeu de la décentralisation, situé dans le contexte plus large des arrangements institutionnels optimaux pour l\u2019organisation de ses territoires locaux, supralocaux et régionaux.L\u2019appareil politique devra alors avoir un courage exemplaire.Car on imagine facilement les résistances qui seront exercées par l\u2019appareil administratif.Après des décennies de centralisation gouvernementale, l\u2019appareil bureaucratique possède des réflexes paternalistes fort bien ancrés.Pour cette raison, la décentralisation gouvernementale au Québec devra au cours des prochaines années être réclamée très fortement par les élites locales et régionales, bien appuyées par la population.Ces élites décisionnelles pourraient par ailleurs prendre l\u2019initiative, notamment en amorçant elles-mêmes la recherche collective de nouveaux arrangements institutionnels.Cela illustrerait clairement leur détermination à prendre en main leurs affaires publiques.L'ACTION NATIONALE \u2022 87 CHAPITRE 7 Vers de nouveaux arrangements institutionnels 7.1 Introduction Stimulé par sa base, encadré par son programme et commis par ses promesses électorales, le Parti Québécois est arrivé au pouvoir en novembre 1994 avec la ferme intention de réformer l\u2019organisation territoriale du Québec.La décentralisation s\u2019était à cet effet imposée comme le principe de base.Le nouveau gouvernement a alors agi rapidement pour mettre en place des mécanismes institutionnels en ce sens de réforme territoriale.Quatre importantes actions furent en réalité effectuées.La première action concerne l\u2019unification des responsabilités gouvernementales à l\u2019égard des affaires municipales et régionales au sein d\u2019un seul et unique ministère.Toute réforme de l\u2019organisation territoriale au Québec interpelle au premier chef ces deux missions de l\u2019État.Missions interreliées mais entre lesquelles les relations ne baignent pas toujours dans l\u2019huile.Les regrouper au sein d\u2019une même entité ministérielle illustrait clairement la volonté gouvernementale de coordonner ses efforts centraux concernant les affaires territoriales, notamment dans le cadre de la décentralisation de responsabilités.Le nouveau gouvernement a aussi nommé, dans chaque région administrative, un député comme délégué régional.Bien que le statut officiel de ces délégués était un peu flou et que leur pouvoir politique réel demeurait encore fort mince, leur mandat apparaissait suffisamment clair dans un premier temps.Ils devaient faciliter les relations verticales entre les élus locaux, les décideurs régionaux et l\u2019État central dans le cadre des différents dossiers territoriaux, notamment celui de l\u2019élaboration d\u2019une véritable politique de décentralisation.Malgré la faiblesse de leurs moyens, la fragilité de leur pouvoir et le flou de leur champ d\u2019action, ces diplomates interrégionaux avaient tout de même le pouvoir de contrecarrer la machine administrative.Ce qui n\u2019est pas une mince affaire en période de réforme.Ces délégués régionaux se rapportaient directement auprès du Premier Ministre.La troisième action du gouvernement à l\u2019égard de la réforme territoriale fut la mise en oeuvre des commissions régionales sur l\u2019avenir du Québec.Un vaste appel aux élites locales et régionales.Sur les 5 000 mémoires déposés, plus de 600 traitèrent de la décentralisation 88 \u2022 L ACTION NATIONALE et de la réorganisation des territoires.Ces mémoires furent soigneusement analysés.Ce qui fut très utile pour la quatrième action du gouvernement à l\u2019égard des territoires, soit l\u2019élaboration du Livre vert sur la décentralisation.7.2 Le Livre vert sur la décentralisation gouvernementale Le Livre vert sur la décentralisation est sorti en début de campagne référendaire, en septembre 1995.Il s\u2019agissait d\u2019un document de réflexion fort bien rédigé, par des gens bien expérimentés en gestion publique.Il a suscité évidemment de nombreux commentaires.On l\u2019a qualifié de tous les qualificatifs : très audacieux ; simple base de discussion; poudre aux yeux; manque de vigueur; nébuleux; œuvre d\u2019art de la politique ; généreux ; simple bluff.Je crois personnellement que ce document s\u2019avère tout cela à la fois.Il est, comme son libellé l\u2019indique, un nouveau pacte social de décentralisation à discuter, à négocier et à appliquer éventuellement au Québec.On peut dire que le gouvernement a placé les couverts, élaboré un menu varié, plus gourmand que gourmet, et a invité les convives à réfléchir sur leurs choix.Une bonne partie du contenu de cette carte ne représente évidemment que des options ouvertes à la discussion.Il y a néanmoins des propositions fiscales et des propositions de modalités de responsabilisation.Certaines de celles-ci vont tout de même très loin en matière de décentralisation.Néanmoins, elles ne vont jamais trop loin, ce qui rend ce Livre vert fort crédible ou du moins fort intéressant comme base de discussion.Avec grande sagesse, le gouvernement s\u2019est notamment réservé un important rôle normatif dans la grande majorité des champs ouverts à la décentralisation de responsabilités.Dans le nouveau pacte social sur la décentralisation, on désire décentraliser en réalité, un bon nombre de responsabilités de gestion de biens et services.Il y en a un grand nombre dans les domaines des ressources naturelles, du développement économique, des transports, de la culture, des loisirs, des sports, de l\u2019environnement, de l\u2019aménagement du territoire, du judiciaire, de la santé et des services sociaux, de l\u2019éducation, de la formation professionnelle, de la sécurité du revenu, de l\u2019habitation, etc.Mis à part les salaires qui sont une question très délicate puisque conventionnés à l\u2019échelle nationale, le Livre vert propose plusieurs milliards de dollars de responsabilités à décentraliser.L'ACTION NATIONALE \u2022 89 Tableau 7.1 OFFRE DE RESPONSABILITÉS DÉCENTRALISABLES DANS LE LIVRE VERT Secteur d'activités\tMillions $ Développement économique\t340 Ressources naturelles\t225 Transports\t1300 Loisirs, culture et sports\t150 Environnement\t600 Sécurité\t750 Santé et services sociaux (excluant les salaires)\t1700 Éducation (excluant les salaires)\t1925 Formation, sécurité du revenu et habitation\t4400 Total\t11385 Ainsi l\u2019offre gouvernementale du Livre vert atteint une enveloppe globale de plus de 11 milliards $56.Ce qui représente autour de 20% du budget national 1995-1996.Et ce montant n\u2019inclut pas la masse salariale (11 autres milliards $) dans les secteurs de la santé et de l\u2019éducation seulement.Il n\u2019inclut pas non plus les 5 milliards $ décen-tralisables, issus de la caisse de l\u2019assurance-chômage à éventuellement récupérer d\u2019Ottawa.Car il faut préciser que cette offre fut effectuée dans un contexte où l\u2019on compte évidemment récupérer des responsabilités et des ressources du gouvernement fédéral.Néanmoins, une très bonne partie des responsabilités décentralisables selon le Livre vert, appartiennent actuellement à Québec.On peut déceler deux faiblesses notoires à cette offre a priori généreuse.La première est relative aux modalités institutionnelles centrales nécessaires pour mettre en oeuvre un tel projet de décentralisation au Québec.Le nouveau pacte d\u2019une telle envergure ne peut évidemment pas s\u2019appliquer sans un mécanisme puissant de coordination interministérielle au sein de l\u2019appareil.Ce mécanisme institutionnel central n\u2019a pas été prévu explicitement.Il s\u2019agit là d\u2019une faiblesse importante du Livre vert.Par ailleurs, le nouveau pacte social sur la décentralisation ne distingue pas les responsabilités décentralisables tout de suite et celles 56.Le budget global actuel des municipalités du Québec atteint les 9 milliards S en 1996-1997.90 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE qui nécessitent au préalable une dévolution d\u2019Ottawa.En réalité, le Livre vert ne propose aucun échéancier pour enclencher la réforme décentralisatrice, selon les deux options reliées aux résultats du référendum.Va-t-on expérimenter la décentralisation par secteur, par territoire ou tout en même temps ?57 Va-t-on attendre des responsabilités d\u2019Ottawa avant de décentraliser vers les instances territoriales au Québec ?Ou va-t-on préparer le terrain en prévoyant tout de suite une réorganisation des territoires que le Québec nécessite par ailleurs ?7.3 Les options disponibles après le référendum La défaite référendaire du 30 octobre, par quelques dizaines de milliers de votes, ne peut certainement pas être affligée au Québec périphérique.L\u2019appel général lancé au Québec profond a porté ses fruits.Les élites locales et régionales furent largement impliquées en faveur de la souveraineté et de la décentralisation du nouvel appareil d\u2019État à construire.Selon notre lecture des événements du lendemain du référendum d\u2019octobre 1995, trois options s\u2019offraient au gouvernement québécois à l\u2019égard du Livre vert : le repli en douceur ; la mise de l\u2019avant énergique du projet; ou la solution mitoyenne.Sans souveraineté nouvelle, Québec pouvait affirmer que le nouveau pacte social sur la décentralisation devenait caduc.L\u2019appareil administratif central pouvait, dans un tel cas, respirer calmement.Car le Livre vert ne serait, selon cette éventualité, qu\u2019une simple base de discussion sans lendemain.Les revendications des localistes et des régionalistes pouvaient alors être rapidement calmées par l\u2019entremise de la décentralisation de quelques factures bien ciblées.On pouvait aussi prévoir quelques modifications marginales de structures, tout en contrôlant davantage le vaste champ d\u2019émancipation des élites locales et régionales trop turbulentes quelquefois.Cette option de repli en douceur était souhaitée par plusieurs conseillers à l\u2019intérieur de l\u2019appareil de l\u2019État québécois.La deuxième option concernait la mise de l\u2019avant énergique du projet proposé par le Livre vert.Il s\u2019agissait de remplir les promesses faites à la veille du référendum évidemment, mais correspondant aussi à des revendications traditionnelles du Québec des territoires.Depuis le plan Remur en 1970, en passant par le Livre Blanc du ministre Léonard en 1978, la réforme décentralisatrice fut largement annon- 57.Voir R.Robert (1995) - Développement régional au Québec: un bilan de 30 ans-, dans Côté, S.et al La pratique du développement régional, éditions GR1DEQ, Rimouski, 134 pages.L'ACTION NATIONALE \u2022 91 cée.Qu\u2019elle se fasse le mieux possible dans les circonstances, pouvait déclarer notre gouvernement.On pouvait mettre sur la table de négociation, une offre globale de onze milliards $ de responsabilités dans la gestion de biens et services.Le momentum était excellent pour une réforme territoriale en profondeur de la fiscalité, des responsabilités et des processus décisionnels.Une entente multisectorielle entre Québec et ses territoires locaux, supralocaux et régionaux pouvait être envisagée.Des fusions, des regroupements, des renforcements de structures, des gains d\u2019efficacité, des abolissements de chevauchements, des éliminations de duplications et la recherche de nouvelles cohérences pouvaient être décrétées ou fortement suggérées au passage, dans un contexte de vision globale de l\u2019organisation territoriale au Québec.Finalement, la troisième option offerte à Québec concernait une solution mitoyenne : Ne pas enterrer le projet décentralisateur mais ne pas trop l\u2019émousser non plus.Naviguer selon les vents.Effectuer quelques petites actions décentralisatrices.Laisser faire les initiatives de chaque ministère et le volontariat des élites locales et régionales.Dans ce cadre, on pouvait aussi améliorer marginalement certaines situations.Une telle option possédait certes l\u2019avantage de ménager tout le monde et de satisfaire les besoins les plus criants.Elle correspondait par ailleurs à la lente évolution tranquille de la fonction publique québécoise.7.4 La décentralisation amorcée En décembre 1995, avant le congé de Noël des parlementaristes, le Ministre Chevrette fit quelques déclarations qui signifièrent son désir d\u2019aller de l\u2019avant avec la réforme territoriale.Cependant, à partir du remaniement ministériel de janvier, les affaires municipales et régionales furent scindées de nouveau en deux ministères.On a aussi repoussé la formule des députés délégués régionaux.L'opportunité d\u2019une réforme globale et articulée des échelons locaux, supralocaux et régionaux était alors lourdement hypothéquée.Pourtant, le nouveau gouvernement était clairement engagé dans un ensemble de réformes (santé, éducation, formation professionnelle, etc.) qui touchent inévitablement tous ses territoires.La décentralisation tant promise devenait naturelle, à un certain degré.Le nouveau ministre des Affaires municipales fut le premier à plonger directement dans la réforme territoriale dès mai 1996.Il en appelle à un renforcement des collectivités sur la base du volontariat 92 \u2022 L'ACTION NATIONALE des élus, accompagné d\u2019incitatifs.Trois volets sont touchés par cet élément de réforme : la consolidation de 178 villages-paroisses et de 48 petites agglomérations; la consolidation de 21 agglomérations moyennes ainsi que des 6 aires métropolitaines; et le renforcement des MRC, notamment en milieu rural.Par cette politique, le ministre jette les bases d\u2019une réforme municipale et par extension régionale puisqu\u2019elle est concernée par la consolidation des entités supramu-nicipales.Par cette consolidation, le M.A.M.vise la création d\u2019assises territoriales optimales pour une réorganisation des fonctions municipales, pour la décentralisation anticipée de certaines responsabilités exercées par les autorités gouvernementales supérieures et pour la prise en charge d\u2019outils et de mécanismes de développement.Par cette action énergique, le ton est certes donné au reste de l\u2019appareil.Fervent régionaliste depuis des lunes, le ministre responsable du développement des régions présenta un plan de travail fort chargé pour les prochaines années.11 désire premièrement la création d\u2019un véritable ministère au développement des régions comme base d\u2019une éventuelle réforme régionale.Le ministre désire aussi accroître l\u2019imputabilité des conseils régionaux de développement (CRD).En outre, la modulation accrue des programmes des différents ministères par la création d\u2019enveloppes régionalisées, représente un objectif du ministre Chevrette.Dans cet esprit, il désire aussi établir des guichets uniques pour la consolidation des services territoriaux de soutien à l\u2019entrepre-neurship qui bénéficieront eux-mêmes d\u2019enveloppes décentralisées.Par ailleurs, d\u2019autres ministères ont alors illustré clairement leur volonté décentralisatrice.Dans l\u2019éducation, l\u2019environnement, les transports et la sécurité publique, on propose quelques mesures précises.Certaines sont déjà en application actuellement.D\u2019autres font l\u2019objet de discussions et de concertation.7.5 La décentralisation freinée La volonté de réforme territoriale bien affirmée par plusieurs ministres et amorcée par plusieurs ministères se bute actuellement à des contraintes importantes.Elles sont nombreuses, souvent peu visibles et quelquefois camouflées sous une fausse étiquette.Nous les regroupons ici en cinq grands freins majeurs qui agissent pour ralentir les ardeurs de ceux et celles qui désirent appliquer l\u2019option de la décentralisation dans la gestion publique au Québec.Un premier frein réside dans la peur d\u2019un pouvoir régional.Peur qui existe non seulement parmi les décideurs centraux mais aussi L'ACTION NATIONALE \u2022 93 parmi leurs homologues locaux.Personne ne semble désirer un pouvoir intermédiaire entre le local et le central, sauf les intermédiaires eux-mêmes en quête de pouvoir.Toute décentralisation associée à de telles modalités institutionnelles est inévitablement vouée à de vives résistances, non seulement des différents ministères et structures centrales mais aussi des municipalités de diverses dimensions.Dès lors que certains stratèges réclament des gouvernements régionaux, on comprend bien que la décentralisation gouvernementale perd beaucoup de popularité comme modalité de gestion publique.D\u2019autant plus que les pouvoirs spécifiques envisagés pour ces gouvernements n\u2019ont jamais été précisés clairement.On avance alors le spectre de collusions et d\u2019alliances éventuelles entre Ottawa et les régions, contre Québec.On craint beaucoup en réalité que le pouvoir de la Grande-Allée soit affecté par la décentralisation, ce que le débat partitionniste alimente.En conséquence, il ne fut aucunement prévu de mécanisme institutionnel pour faire avancer le projet de décentralisation au sein de l\u2019appareil d\u2019État.L\u2019absence d\u2019un secrétariat spécifique travaillant auprès du Conseil des ministres sur cet enjeu majeur, a en effet fortement ralenti l\u2019avancement politique de cette cause.Dans un contexte de résistance administrative plus ou moins grande, aucun dossier global articulé ne fut conçu et proposé en bloc aux décideurs politiques.Dans sa globalité, le Livre vert sur la décentralisation est en réalité demeuré lettre morte depuis septembre 1995.Plusieurs ministères se sont par contre engagés dans leur réforme politico-administrative en utilisant notamment les principes de décentralisation et de régionalisation.Si bien que la décentralisation de responsabilités et les modifications de structures arrivent actuellement à la pièce, plutôt petites que grandes, sans articulation globale perçue par les élites locales et régionales.Ces élites perçoivent fort bien par contre les factures actuellement en voie de décentralisation ainsi que les autres coûts qui menacent leur petite assise fiscale.La décentralisation effectuée exclusivement de cette manière prend rapidement une allure de cauchemar sur les divers territoires.Ainsi, au cours de 1997, les réticences traditionnelles des élites locales à la prise en main de nouvelles responsabilités (chapitre 1) se transforment progressivement en de la résistance pure et simple.La négociation récente de la décentralisation dans le transport scolaire est fort significative à cet égard.La TQM (table Québec-Municipalités) et la TQR (table Québec-Régions ne suffisent pas, de 94 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE toute évidence, comme modalités de relations verticales.Les messages ne passent pas entre les élus centraux et les élus locaux, ces derniers montent ainsi aux barricades pour combattre ce qu\u2019ils réclamaient hier et qui leur apparaît imposé de force aujourd\u2019hui.Cette situation représente ainsi le troisième frein à la décentralisation gouvernementale.Rien ne semble avoir été prévu pour éviter cet imbroglio dans la réforme de l\u2019organisation territoriale en cours.Le Sommet économique d\u2019octobre 1996 fut à cet effet un rendez-vous manqué par les élites locales et régionales.Leur participation fut limitée à un certain chantier, sans vision globale de l\u2019organisation territoriale au Québec, sans mobilisation de la base et sans leadership vis-à-vis ses recommandations, pertinentes par ailleurs.En réalité, le Sommet n\u2019a pas donné le second souffle au consensus national sur la décentralisation.Consensus qui se lézarde depuis que l\u2019on discute de modalités concrètes d\u2019application.Aucun suivi n\u2019a ainsi été prévu à ce chantier Municipalités-Régions.Pourtant, un suivi national de la réforme actuelle concernant l'organisation territoriale au Québec serait essentiel.Car l\u2019absence d\u2019un mécanisme de concertation des grands groupes nationaux à ce propos représente un autre frein à la décentralisation en cours.Il n\u2019y a pas de demande globale acceptée et défendue par tous solidairement.Il n\u2019y a pas de chien de garde général.Chaque groupe national fait son démarchage personnel, défend ses intérêts corporatistes et tente ainsi d\u2019influencer l\u2019État en sa faveur.En réalité, les différents groupes se neutralisent entre eux et nuisent à leur cause commune.Une tribune nationale permanente (Forum) de concertation sur les modalités d\u2019application de la politique locale et régionale devient ainsi primordiale aux yeux de plusieurs analystes.Certaines tables nationales telles que Solidarité rurale, jouent partiellement ce rôle de tribune élargie.Mais leur mission première n\u2019est pas la concertation nationale sur l\u2019organisation des territoires et la décentralisation.Donc, aussi utiles soient-elles, les multiples tables sectorielles à l\u2019échelle nationale sont nettement insuffisantes devant l\u2019importance des enjeux globaux de la réforme territoriale en cours.Le cinquième frein à cette réforme à base de décentralisation réside dans l\u2019absence d\u2019un mécanisme territorial d\u2019animation du débat.Les territoires MRC furent désignés telles les principales assises de la décentralisation.De nombreuses responsabilités nouvelles pointent à l\u2019horizon des élus locaux dans un contexte d\u2019incertitude financière et d\u2019agendas déjà très chargés.Les replis corporatistes, la L'ACTION NATIONALE \u2022 95 partisannerie politique à outrance, les comportements pas très sympathiques, etc.sont nombreux.Bref, la turbulence causée par les différentes politiques nationales en cours de définition ou d\u2019application, influence la culture organisationnelle territoriale dans un sens de résistance au changement, de protectionnisme d\u2019intérêts spécifiques et d\u2019individualisme exacerbé.La situation nécessite clairement une vision globale à construire et à partager par les différents intervenants à l\u2019échelon de chaque territoire.Or, rien n\u2019est prévu pour le moment dans cet esprit de réflexion collective sur les enjeux cruciaux qui confrontent actuellement les collectivités territoriales.7.6 Conclusion Après une offre a priori généreuse contenue dans le Livre vert de Québec et un mouvement de réforme amorcé avec une certaine vigueur, la décentralisation gouvernementale nécessite impérativement un second souffle venant de la base afin de contrer les nombreuses résistances actuelles, tout à fait naturelles par ailleurs.Ce second souffle attendu n'est pas venu du chantier Municipalités-Régions.Il n\u2019est pas venu non plus d\u2019aucun grand groupe national puisque chacun défend ses propres intérêts corporatistes.Il ne viendra pas non plus de l\u2019appareil d\u2019État.Dans la conjoncture de l\u2019après Livre vert sur la décentralisation, il faudrait une réelle table nationale de concertation intersectorielle et interterritoire, incluant des représentants des trois aires métropolitaines.Elle ne fut pas créée.Il est encore temps de se doter d\u2019un telle table élargie de réflexion, de vision globale et de recommandations.Nous avançons même que l\u2019absence d\u2019un tel mécanisme national de concertation entre les grands groupes tels que l\u2019UMQ (Union des municipalités), l'ARQ (Association des régions), l\u2019UMRCQ (Union des municipalités locales et des MRC), la FCS (Fédération des commissions scolaires), la CNCRC (Conférence nationale des conseils régionaux de la culture, la CSN, la FTQ, l\u2019APDEQ (Association des professionnels en développement économique) ainsi que les autres groupes dans le communautaire, l\u2019entrepreneurship, l\u2019agriculture, l\u2019environnement, les femmes, le tourisme, la santé, le commerce, les loisirs, les jeunes, l\u2019éducation, l\u2019aménagement, etc.représente une contrainte extrêmement dommageable à la réorganisation territoriale en cours actuellement.Un Forum national sur les territoires devient impératif.96 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE CHAPITRE 8 Le nécessaire processus continu d'organisation territoriale 8.1 Introduction Au moment où nous écrivons ces lignes en octobre 1997, nous ne connaissons pas encore tout le contenu des diverses pièces de la politique locale et régionale encore en cours d\u2019élaboration.Il est vrai que le ministre des Affaires municipales a dévoilé au printemps 1996 sa politique sur le renforcement des collectivités.Aussi, quelques ministres ont avancé les grandes orientations de leur politique lors du Sommet sur l\u2019économie et l\u2019emploi tenu en octobre 1996.De plus, le ministre délégué aux affaires régionales a lancé sa politique de soutien au développement local et régional en mai 1997.Un CLD (conseil local de développement) et un CLE (centre local de l\u2019emploi) seront mis en place bientôt.D\u2019autres ministères sont actuellement en pleine réforme (santé, éducation) ou en plein élaboration de politique (économie).Pensons aussi au ministre de la Métropole qui tente une réforme de ce territoire.Finalement, l\u2019environnement, les transports, la sécurité publique, la culture, le tourisme, les loisirs, etc.sont des secteurs d\u2019activités publiques en questionnement dont les réponses bientôt attendues affecteront l\u2019organisation territoriale au Québec.Ce sont l\u2019ensemble de ces interventions de l\u2019État sur les différents territoires de son vaste espace national qui constitue en réalité la politique locale et régionale.Tout ceci dans un contexte d\u2019assainissement des finances publiques qui demande une contribution de plusieurs centaines de millions de dollars aux municipalités.Si le gouvernement du Québec joue évidemment un rôle majeur dans la conception et l\u2019application de la politique visant la réforme des territoires, il demeure toutefois que les municipalités locales, les territoires supralocaux et les régions administratives sont largement interpellés.Ils le sont d\u2019abord face à leurs responsabilités actuelles et ensuite face à leurs responsabilités éventuelles, notamment celles à l\u2019égard du développement économique que les municipalités viennent d\u2019obtenir par l\u2019entremise des CLD.Nous avançons en effet que les organisations publiques, parapubliques et collectives déjà en place dans le Québec infranational ont à prendre l\u2019initiative dans la recherche de nouveaux arrangements institutionnels désirés.La décentralisation, c\u2019est d\u2019abord et avant tout la responsabilisation.En regard des innovations institutionnelles nécessaires aux trois échelons L'ACTION NATIONALE \u2022 97 territoriaux du Québec infranational, le champ demeure ouvert à 1 imagination, au leadership, aux expérimentations et aux initiatives de tous et de toutes.Nous avançons qu'il faut impérativement des lieux de communication et de réflexion collective pour favoriser cette imagination, ce leadership, ces expérimentations et ces initiatives dans le Québec des territoires.Pour définir les nouveaux arrangements institutionnels adaptés aux besoins par essence différents d\u2019un lieu à un autre, il devient prioritaire en réalité d\u2019animer un processus continu d\u2019organisation sur chaque territoire.Cette dernière partie de notre dossier propose un modèle en ce sens.8.2 Le processus d\u2019organisation territoriale La politique locale et régionale de plusieurs pays focalise actuellement sur cet enjeu crucial concernant précisément l\u2019organisation territoriale58.De l\u2019aménagement du territoire qui fut au cœur des efforts publics de développement après 1945, au management territorial qui a atteint son apogée pendant les années 1970 et 1980, nous passons maintenant aux interventions publiques concernées par la mise en œuvre de processus continu d\u2019organisation territoriale dans un esprit de - ménagement - des ressources.Nous vous offrons ici un modèle de ce processus à mettre en œuvre à l\u2019échelle des territoires MRC et des agglomérations urbaines moyennes et grandes au Québec.Selon notre analyse, cette organisation collective et progressive des territoires se résume essentiellement à quatre grandes dimensions (schéma 8.1) que voici : les principes d\u2019organisation territoriale ; la culture organisationnelle territoriale ; la procédure de planification territoriale; les arrangements institutionnels optimaux.Cette dernière dimension devient l\u2019aboutissement et aussi le départ du processus cumulatif conduisant, par surplus d\u2019organisation territoriale59, au développement.58.Voir M.-U.Proulx (1997) - Organisations publiques et organisation territoriale-, dans Revue Organisation, vol.6, aut.; J.-L.Guigou (1996) - L\u2019aménagement du territoire de l\u2019an 2000-, n° 3; P Veltz (1996) - Mondialisation, villes et territories-, éd.PUF, Paris, 255 pages; A Markusen (1996) - Interaction between Regional and Industrial Policies -, in International Regional Science Review, vol.19, n° 1-2, pp.49-78.59- Les surplus d\u2019organisation territoriale sont généralement associés à des économies externes (externalités) ou à ce qu\u2019il est convenu d\u2019appeler des synergies territoriales.98 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE Schéma 8.1 PROCESSUS CONTINU D'ORGANISATION TERRITORIALE Culture organisationnelle Principes d\u2019organisation Arrangements institutionels Procédure planification 8.3 Les principes d\u2019organisation territoriale Les principes reliés à l\u2019organisation territoriale font depuis longtemps l\u2019objet d\u2019observations et d\u2019analyses très sérieuses par les spécialistes.Ils cherchent en réalité les modalités d\u2019application de finalités universelles telles que la démocratie, la justice sociale, l\u2019efficacité économique, la cohérence administrative et la soutenabilité du développement à long terme.Les diverses réformes locales et régionales effectuées depuis quelques décennies, dans différents pays, servent de laboratoires pour mieux comprendre les effets de facteurs nouvellement expérimentés.À titre d\u2019exemple, la décentralisation gouvernementale de certaines responsabilités dans plusieurs pays a permis d\u2019enrichir nos connaissances sur cette option de gouverne publique.Aussi, les mécanismes institutionnels favorisant la prise en main collective (empowerment) s\u2019avère dans cet esprit, un objet central d\u2019analyse.De fait, on observe la riche praxis des diverses réformes territoriales en cours afin de tirer des leçons.On espère en arriver éventuellement à la formulation de modalités précises et, si possible, universelles d\u2019organisation des territoires.Notre réponse s\u2019appuie sur les principes essentiels et reconnus, reliés à une société décentralisée (à un bon degré) au niveau de ses communautés territoriales.Dans le contexte de l\u2019héritage institutionnel au Québec (chapitre 3), les principes de base de la réorganisa- L\u2019ACTION NATIONALE \u2022 99 tion territoriale nécessaire furent déjà définis en détails ailleurs60.Ces principes à appliquer dans la réforme en cours du Québec infra-national concernent : -\tla claire distinction des responsabilités de chaque organisation publique ; -\tl\u2019imputabilité politique des décideurs publics ; -\tles sources autonomes de financement des organisations ; -\tla mobilisation et l\u2019implication des citoyens dans les processus décisionnels ; -\tl\u2019efficacité économique à rechercher continuellement dans la gestion ; -\tla capacité d\u2019intégration territoriale et interterritoriale des fonctions exercées ; -\tl\u2019activation de réseaux d\u2019information entre les acteurs.Ces sept principes énoncés se décomposent évidemment en mesures bien précises.Ils doivent permettre à terme de créer les conditions institutionnelles optimales pour la prise en main collective de l\u2019organisation générale sur un territoire donné.8.4 La culture organisationnelle territoriale La culture organisationnelle territoriale représente la deuxième dimension du processus continu d\u2019organisation territoriale devant conduire à des arrangements institutionnels plus optimaux pour le développement culturel, social et économique.Elle s\u2019intéresse précisément aux comportements collectifs des acteurs.Dimension encore très mal connue par ailleurs, puisque ses indicateurs sont difficiles à mesurer et que ses composantes deviennent ainsi fort délicates à formaliser.Néanmoins, nous pouvons proposer une dizaine de propriétés bien connues (non exhaustives) qui participent à la richesse ou à la pauvreté de la culture organisationnelle sur un territoire.Il s\u2019agit notamment : -\tdu respect des processus identitaires internes au territoire ; -\tde la mobilisation et de l\u2019actualisation du potentiel humain latent ; -des valeurs traditionnelles de coopération (concertation-coopération.); -\tde la valorisation du rôle des élus et du leadership ; 60.Voir M.-U.Proulx (1996) - Gouvernement du Québec et gouvernance territoriale-, dans Paquerot, S.L 'Etat aux orties ?, éditions Ecosociété, Montréal, pp.156-167.100 \u2022 L'ACTION NATIONALE -\td\u2019un bon taux de renouvellement des décideurs ; -\tde l\u2019allégement de la partisannerie politique et de l\u2019esprit clanique ; -\tde l\u2019élimination du corporatisme exacerbé et des confrontations stériles ; -\tde la circulation de l\u2019information signifiante aux décisions ; -\tde la solidité des consensus collectifs et de la solidarité communautaire.Présentes à divers degrés sur un territoire, ces composantes de la culture organisationnelle doivent être dynamiques et évolutives afin que le processus organisationnel soit continu et progressif sur le territoire.À cet égard de progrès et d\u2019évolution, la planification nous offre sa méthode scientifique et ses procédures à utiliser selon les circonstances.8.5 La procédure de planification territoriale La procédure de planification territoriale que nous préconisons fut élaborée à partir de la littérature scientifique dans le domaine bien sûr, mais aussi en se basant de la praxie en territoires québécois depuis les années soixante61.Notre proposition concerne une procédure de planification de nature interactive (schéma 8.2), qui se distancie nettement de la planification stratégique largement préconisée au Québec au cours des récentes années (schéma 2.1).Tout en nécessitant une vision globale et un cadre stratégique, la procédure proposée focalise particulièrement sur la mise en œuvre d\u2019actions.Leur coordination territoriale en fonction des objectifs et des stratégies s\u2019effectue par la suite grâce à l\u2019interaction entre les décideurs.Le grand but visé concerne clairement l\u2019innovation dans la gestion des fonctions bien sûr, mais aussi dans l\u2019impulsion du dynamisme conduisant au développement territorial.Innovation qui nécessite un bon équilibre entre ordre et désordre, entre connaissances et actions, entre vision, cadre, décisions et interaction.Dans notre procédure, cinq étapes distinctes sont proposées afin de faire cheminer progressivement chaque milieu vers un événement ultime appelé le Sommet territorial (schéma 8.3).6l.Voir M.-U.Proulx (1996) - Trois décennies de planification régionale au Québec-, dans Proulx, M.U.(1996) Le phénomène régional au Québec, Presses de l\u2019Université du Québec, Sainte-Foy, pp.269-290.L'ACTION NATIONALE «101 Schéma 8.2 LOCALISATION DE LA PROCÉDURE DE PLANIFICATION Connaissances Vision Cadre Désordre 'Ordre 1 OCT^\u2014 Radical Innovation Allocation Interaction Décisions Actions Le départ de la démarche progressive s\u2019effectue par un important forum territorial afin de lancer la mobilisation élargie (société civile \u2014 secteur privé \u2014 secteur communautaire - État) sur un opération de réflexion collective.Le territoire doit alors s\u2019associer aussi à des experts professionnels, à des universitaires et à d\u2019autres spécialistes afin d\u2019enrichir la vision territoriale.Pensons notamment à des enjeux tels que la fiscalité, l\u2019entrepreneuriat, l\u2019emploi, l\u2019aménagement, la formation, le tourisme, la R&D, etc.Des ateliers de travail doivent être mis en oeuvre.Des thèmes majeurs sont ainsi collectivement éclairés dans un esprit de prospective, tout en conservant les éléments très pratiques.Le Forum se termine généralement par une plénière qui permet de faire la synthèse du débat et d\u2019identifier clairement les véritables enjeux territoriaux (problèmes, besoins, fonctions, menaces, contraintes, opportunités, etc.).Par la suite, la procédure de planification prévoit la tenue de colloques pour les différents districts (sous-territoires).Ces colloques ou forums locaux servent à soulever les enjeux spécifiques à des zones particulières sur le territoire.Ils permettent aux acteurs locaux de révéler leurs besoins, leurs problèmes, leurs préférences, leurs ressources, leurs contraintes ainsi que leurs opportunités d\u2019action.Une liste de projets et de recommandations à traiter collectivement sortiront de ces colloques afin d\u2019alimenter la démarche territoriale globale.102 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE Schéma 8.3 PROCÉDURE DE PLANIFICATION TERRITORIALE Sécurité publique Éducation Développement économique Prospection Industrielle Transport et voirie Emploi COLLOQUES TERRITOIRE LANCEMENT TABLES SUR __ LA FAISABILITÉ rv t mnMC STRATEGIQUE TABLES DE TABLES SUR L\u2019EXERCICE DES FONCTIONS FORUM DE PRIORISATION DES OPTIONS \u2022\tEquipements \u2022\tR et D \u2022\tParc Industriel \u2022\tEtc.Viendront alors les tables de travail sur les différents enjeux.Dans le cadre des territoires du Québec, nous pensons notamment aux enjeux reliés à de nouvelles fonctions publiques à exercer sur les territoires, notamment dans l\u2019éducation, la sécurité publique, l'emploi, le développement économique et le transport.Certains enjeux correspondent par ailleurs à des secteurs ou thèmes stratégiques pour le territoire tels que la santé, le tourisme, les loisirs, l\u2019environnement, l\u2019agro-alimentaire, la forêt, etc.Tandis que d\u2019autres enjeux désignés sont plutôt reliés à des actions concrètes pour lesquelles il devient pertinent d'effectuer le montage de la faisabilité multicritères.Dans ce cas, il s\u2019agit d\u2019actions plus ou moins structurantes pour le territoire tels que des services à domicile, le transfert d\u2019expertise, une halte routière, la prospection d\u2019entreprises, un centre communautaire, des partenariats de R&D, etc.Les diverses tables de réflexion permettent aux experts, aux élus, aux groupes, aux décideurs, aux revendicateurs, aux clients, aux entrepreneurs actuels ou potentiels, etc.de se mobiliser, d\u2019exprimer leur volonté d\u2019agir et de travailler ensemble sur des enjeux précis et concrets.Des problématiques détaillées sont soulevées au fil du dialogue.Des inventaires de ressources sont effectués.Des coûts, des bénéfices et des impacts sont mesurés.Ces tables génèrent à terme des options évaluées pour le territoire en cours de L'ACTION NATIONALE «103 planification.En matière de mobilisation des acteurs et de montage de dossiers, elles s\u2019avèrent le cœur de la planification territoriale.Par la suite, les options ficelées sous la forme de dossiers concrets (fonctions - stratégies - actions), sont traitées collectivement dans un esprit de comparaison et de sélection.Un deuxième forum, différent du premier, devient alors nécessaire à cet effet.11 doit idéalement s\u2019appuyer sur une mécanique articulée de priorisation démocratique des options sur la base de critères rationnels.Un tel forum permet en réalité aux décideurs du territoire de mettre en place un mécanisme formel pour effectuer des choix, générer des consensus collectifs et établir fermement des priorités territoriales parmi les options offertes.Priorités sur lesquelles les différents partenaires devront éventuellement s\u2019engager dans leur réalisation concrète.Pour effectuer ces engagements concrets62, la procédure de planification territoriale devra finalement aboutir sur un Sommet territorial.Dans la préparation d\u2019un tel Sommet, le milieu entre clairement dans le domaine des tactiques.La tactique est l\u2019art d\u2019utiliser les conditions du champ et les éléments de la conjoncture afin de conduire les bons projets (coûts - bénéfices - impacts) à une décision d\u2019exécution.La sensibilisation, le démarchage, la mobilisation, la manifestation, etc.représentent des tactiques très bien connues à cet égard.L\u2019objectif de l\u2019utilisation de ces tactiques réside généralement dans le contournement, la domestication ou l\u2019appropriation des formules juridico-politiques en œuvre officiellement63, mais insuffisamment flexibles pour réaliser des projets innovateurs, hors normes par essence.Pour chaque projet dont la faisabilité est sans équivoque, il s\u2019agit généralement de trouver les arrangements institutionnels adéquats à sa réalisation tels que le partenariat, l\u2019association, le réseautage et l\u2019alliance.En ce sens, la mise en place d\u2019un véritable système de conventions territoriales entre les divers partenaires représente une modalité largement préconisée actuellement par les spécialistes de la planification territoriale.62.\tSur des fonctions publiques (gestion des déchets, éducation, sécurité, emploi, développement économique.); des actions (prospection d\u2019industries, promotion touristique, équipement culturel, parc communautaire.); et des stratégies sectorielles ou territoriales (concentration - dispersion - accroissement -réduction - diversification - etc.).63.\tDans le cadre du Québec, nous pensons évidemment à la programmation des différents ministères et aussi à la formule des ententes-cadre Québec-régions.104 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE 8.6 Les acteurs de l\u2019organisation territoriale Les acteurs de l\u2019organisation territoriale sont par essence tous les individus aptes à s\u2019activer sur des tâches spécifiques.Dans la réalité, les organisations privées, publiques et collectives représentent la forme primaire de la mise en œuvre d\u2019actions.Une organisation active indique la présence d\u2019au moins un acteur représenté par le décideur.Utilisons ici un modèle de classification des acteurs de la planification territoriale inspiré par celui de John Friedmann64.Schéma 8.4 LES ACTEURS DE L'ORGANISATION TERRITORIALE \u2022 Familles \u2022Clans \u2022Classes Groupes sociaux Groupes d\u2019intérêt Groupe de services Société civile Coopératives, Groupes d\u2019intérêt Syndicats Forum \u2022Artisanat \u2022\tIndustries \u2022\tCommerces \u2022\tServices \u2022 Municipalités \u2022MRC \u2022Conseils Corporations Structures de soutien Groupes d\u2019intérêt Conseils Corporations Comités structurés \u2022\tDirections \u2022\tBureaux \u2022\tSociétés \u2022Agences Les quatre sphères d\u2019activités de la communauté territoriale 64.Voir John FRIEDMANN (1992) Empowerment, Cambridge, Blackwell Publishers, 372 pages.L\u2019ACTION NATIONALE *105 Ce doyen de la prise en main (empowerment) par le milieu propose quatre grandes sphères de la pratique sociale à l\u2019échelon d\u2019un territoire : 1.\tl\u2019État : appareil législatif, judiciaire et exécutif ; 2.\tla société civile : citoyens, propriétaires, ménages, familles, clans, ethnies, classes sociales, etc.; 3- l\u2019économie incorporée : corporations privées et leurs intérêts collectifs ; 4.le communautaire : mouvements sociaux et organisations politiques indépendantes.Ces quatre sphères d\u2019activités ne permettent pas un découpage étanche des organisations qui œuvrent sur un territoire.Plusieurs de celles-ci appartiennent à deux sphères à la fois, alors que quelques-unes relèvent de trois sphères.Ainsi nos sphères d\u2019acteurs s\u2019entrecoupent les unes les autres.Le schéma 8.4 nous permet de situer les acteurs qui sont a priori interpellés par la planification ou l'organisation territoriale.Ce modèle général offre une grille de classification et d\u2019analyse fort intéressante pour les acteurs (organisations) qui interviennent sur un territoire donné.Son application sur les territoires du Québec nécessite évidemment une certaine information sur chaque organisation privée, publique et collective afin d\u2019être en mesure de localiser chacune, dans la bonne zone du modèle quadrisphérique.Les organisations unidimensionnelles privées, publiques et collectives sont relativement faciles à localiser.Cependant, plusieurs organisations bidimensionnelles ou tridimensionnelles nécessitent un peu plus d\u2019attention.Il faut alors connaître certaines propriétés minimales telles que le statut, la territorialité, la structure organisationnelle, le financement, la mission, les fonctions exercées, les objectifs poursuivis, le processus décisionnel, etc., afin d\u2019être en mesure de localiser chaque organisation au bon endroit.À cet effet, une enquête effectuée sur les propriétés des organisations65 nous a permis de concrétiser le schéma 8.4 dans la réalité du Québec.L\u2019espace de croisement entre les quatre sphères s\u2019avère de toute évidence le lieu central qui touche à la fois les quatre grandes sphères d\u2019acteurs territoriaux.Lieu intéressant pour animer un forum territo- 65.Profil des organisations publiques, parapubliques et collectives au Saguenay-Lac-Saint-Jean, éditions GRIR, UQAC, Chicoutimi, 1992-1994-1996, 512 pages.106 \u2022 L\u2019ACTION NATIONALE rial prévu à la procédure de planification territoriale décrite ici.Forum qui permettrait de mobiliser les principaux acteurs, d\u2019animer la culture organisationnelle territoriale et de faire cheminer le milieu vers des arrangements institutionnels optimaux afin de favoriser le développement culturel, social et économique sur le territoire en question.8.7 Conclusion Nous venons de proposer un modèle opérationnel pour assister l\u2019organisation continue des territoires au Québec.Il permet de visualiser les grandes dimensions du processus d\u2019apprentissage collectif des décideurs (acteurs) vers l\u2019organisation de leur territoire commun.Les arrangements institutionnels sont l\u2019aboutissement du processus et aussi le continuel départ.Car nous sommes persuadé que la décentralisation gouvernementale désirée commence d\u2019abord par la prise en main de l'organisation territoriale par les décideurs publics, parapublics et collectifs, qui savent s\u2019associer les décideurs privés et communautaires.Les milieux doivent prendre l\u2019initiative de la recherche de nouvelles modalités institutionnelles nécessaires à la décentralisation et aussi à l\u2019organisation adéquate des fonctions publiques territorialisées.En regard des changements nécessaires aux trois échelons territoriaux du Québec infranational, le champ demeure toujours ouvert à l\u2019imagination, au leadership, aux expérimentations et aux initiatives de tous et de toutes.Dans cet esprit, les collectivités territoriales du Québec et d\u2019ailleurs sont condamnées à continuellement rechercher les arrangements institutionnels optimaux.L'ACTION NATIONALE «107 Conclusion générale Afin de maximiser l\u2019utilisation de leurs divers territoires locaux et régionaux dans le cadre de l\u2019économie - monde, la plupart des pays occidentaux interviennent actuellement sur les conditions institutionnelles qui soutiennent les divers efforts de développement économique.On cherche en réalité à créer les arrangements institutionnels optimaux qui puissent favoriser la dynamique d\u2019apprentissage collectif parmi les nombreux acteurs présents sur les territoires.Le gouvernement du Québec adopte pleinement cette stratégie.Il mise sur la décentralisation, la régionalisation et le renforcement des collectivités territoriales.L\u2019esprit de la réforme territoriale en cours qui touche presque tous les secteurs d\u2019activités publiques, semble être le bon.La méthode et les moyens utilisés peuvent être discutables.Quant à la lettre, nous mesurerons en détail l\u2019atteinte des finalités et des objectifs dans quelques années.Pour l\u2019instant, le dossier présenté dans ces pages fut surtout concerné par l\u2019élaboration d\u2019un portrait de l\u2019environnement institutionnel dans lequel s\u2019inscrit l'actuelle réforme des affaires territoriales (locale - supralocale -régionale).L\u2019analyse qui en découle permet de soulever quelques points pertinents pour le lecteur.Par ce portrait de la situation institutionnelle dépeint dans une perspective historique, nous avons effectué plusieurs constats, notamment à l\u2019égard de la gouverne décentralisée qui prévalait pendant le XXe siècle.On désirait à cette époque faire assumer le maximum de responsabilités par les autorités locales.Responsabilités décentralisées qui furent par ailleurs fort difficiles à relever adéquatement par un système municipal trop émietté en de petites entités localisées sur de vastes territoires possédant par ailleurs une population réduite et dispersée.Au tournant du siècle, Québec a dû alors intervenir par des contrôles, des normes, des obligations, des incitatifs et aussi par la prise en main de responsabilités publiques.Ce phénomène qualifié de centralisation a conduit à la mise en place progressive d\u2019organismes nationaux de surveillance sur les activités exercées sur les territoires.Nous en avons plus de 125 aujourd\u2019hui.Phénomène associé en réalité à une longue phase de construction de l\u2019État québécois légitimée lors de la grande crise économique, stimulée par le progrès économique de l'après-guerre et consolidée lors de la Révolution tranquille.Plusieurs autres constats se sont imposés à notre analyse.Après la longue phase caractérisée par l\u2019émergence de nouvelles interventions gouvernementales dans l\u2019économie de marché au Québec, les 108 \u2022 L'ACTION NATIONALE questionnements profonds de la Révolution tranquille ont soulevé un diagnostic territorial accablant.À travers la prospérité économique et sociale considérable, un désordre environnemental sévissait.Pour les analystes de l\u2019époque, une réforme de l\u2019organisation de nos territoires devenait alors impérative.Elle fut amorcée lentement en quatre grands mouvements demeurés inachevés par ailleurs : les fusions volontaires; le régionalisme fonctionnel; le régionalisme politique; et la planification territoriale.Ces réponses de l\u2019État ont notamment affirmé le phénomène de fragmentation verticale du pouvoir décisionnel (national - local) en instituant deux nouveaux échelons intermédiaires de responsabilités publiques.L\u2019échelon régional s\u2019avère sous la tutelle du centre tandis que l\u2019autre, supralocal, est largement soumis aux forces démocratiques et financières locales.À travers différents mécanismes de relations verticales, la planification exercée encourage l\u2019atteinte d\u2019une certaine cohérence dans le cadre d\u2019une vision globale de la gouverne publique.Notre héritage institutionnel en matière d\u2019organisation des territoires est caractérisé aussi par la fragmentation horizontale des responsabilités publiques.Une panoplie de petites organisations, monofonctionelles pour la plupart, exercent en effet leurs activités sectorielles, avec un degré d\u2019autonomie fort variable par ailleurs.Ici aussi la planification territoriale exercée au fil des ans a permis de générer de la cohérence globale en matière de gestion.Malgré ses faiblesses à corriger en matière de chevauchements et de dédoublements, pour n\u2019en nommer que deux, notre analyse nous amène à avancer que nous disposons d\u2019un système public territorial relativement efficace.En matière de développement économique cependant, les résultats atteints apparaissent nettement insuffisants.Il y a eu certes des acquis très importants.Pensons notamment à la mise en valeur de très nombreuses ressources localisées en régions, à l\u2019occupation de tout l\u2019espace québécois habitable et à son aménagement, à l\u2019uniformisation du coût et de la qualité de la vie, au dynamisme socio-économique de nombreux territoires, etc.En matière de production, de salaires, d\u2019impôts, de redevances, etc.le Québec entier a largement profité des efforts consentis au développement des territoires.Néanmoins, force est de constater que le processus cumulatif du développement ne fut malheureusement pas auto-entretenu sur tous les territoires planifiés.Malgré des cas de succès, les forces endogènes ne furent pas à la hauteur des attentes des spécialistes.De Sept-îles à Asbestos, en passant par Hochelaga-Maisonneuve et Matane, le Québec des territoires centraux et périphériques demeure L'ACTION NATIONALE «109 très dépendant des forces exogènes (grandes entreprises et État) pour son développement.C\u2019est bien dans ce contexte d\u2019un intérêt accru pour les forces endogènes du développement que s\u2019inscrit le retour en force du débat sur la décentralisation gouvernementale.Nous avons précisé que cette option de gestion publique possède des justifications démocratiques et économiques solides, notamment si elle est appliquée judicieusement en considération de ses forces et faiblesses.À cet égard, l\u2019imprécision du discours général au Québec n\u2019a eu d\u2019égale que la confusion qu\u2019il a créée dans tout le secteur public.En principe, la littérature scientifique illustre pourtant que la décentralisation gouvernementale doit concerner surtout la desserte de biens et services collectifs.Desserte qui nécessite une fiscalité territoriale dans le cas de la gestion des biens et services impurs.Desserte qui demande un financement largement central lorsque ces biens sont purs, dans la mesure où ils génèrent des effets importants de débordement et de redistribution.Par ailleurs, l\u2019expérience européenne et américaine démontre que pour être pleinement efficace comme modalité de gestion publique, la décentralisation doit être déconcentrée et fragmentée en petites unités monofonctionnelles.Dès lors que la fragmentation des responsabilités exercées sur les territoires est reconnue tel un critère d\u2019efficacité économique et démocratique, notre système actuel au Québec ne s\u2019avère en principe pas trop mauvais.Il s\u2019agit maintenant de l\u2019optimiser par de nouveaux arrangements institutionnels appropriés, capables notamment de susciter de l\u2019intégration horizontale et verticale des diverses fonctions exercées.Ces nouvelles modalités institutionnelles à mettre en place actuellement sous le couvert de la décentralisation devraient aussi permettre d\u2019influencer positivement les facteurs de développement territorial.Il s\u2019agit là d\u2019une tâche devenue impérative.Tâche qui est actuellement relevée par le gouvernement du Québec.Plusieurs pièces d\u2019une importante réforme territoriale sont en effet en cours d\u2019application.Elles interpellent directement les élites locales et régionales.De leur réponse dépend pour beaucoup la réussite de l\u2019opération de réorganisation des territoires.L\u2019actuelle réforme locale et régionale du gouvernement du Québec lance en effet un défi très important aux différents acteurs locaux qui oeuvrent sur les divers territoires du Québec.Les enjeux sont nombreux.De nouveaux arrangements institutionnels capables d\u2019enrichir le processus continu d\u2019organisation territoriale deviennent 110 \u2022 L'ACTION NATIONALE nécessaires.L\u2019innovation s\u2019avère en ce sens plus cruciale que jamais : innovation dans les structures; innovation dans l\u2019aménagement du territoire ; innovation dans l\u2019exercice des fonctions publiques ; innovation dans les règles administratives ; innovation dans les stratégies territoriales ; innovation dans les actions à effectuer ; innovation dans les processus décisionnels; bref, innovation dans les arrangements institutionnels sur chaque territoire.À cet effet d\u2019innovation dans les arrangements institutionnels, nous avons proposé une procédure de planification territoriale capable de mobiliser les acteurs, de canaliser les efforts dispersés actuellement et de dynamiser le processus d\u2019organisation sur les territoires.Procédure qui nous apparaît dans les circonstances, la plus appropriée à notre contexte québécois.Elle devrait aboutir à terme sur la mise en œuvre d\u2019un système de conventions territoriales entre les différents partenaires de la gestion et du développement.Conventions qui tiennent évidemment compte de la représentativité de tous les sous-territoires ainsi que des intérêts de tous les secteurs d\u2019activités.Conventions qui permettraient de définir les modalités de répartition des activités, des interventions, des services, des moyens, des coûts, des bénéfices, etc.Élaborées par et pour chaque territoire, de telles conventions qui fixent des normes, des règles et des codes de fonctionnement général, représentent, à notre avis, la condition institutionnelle sine qua non pour progresser dans l\u2019exercice de fonctions publiques, dans l\u2019application de stratégies et dans la mise en œuvre d\u2019actions concrètes d\u2019aménagement et développement territorial.?L\u2019ACTION NATIONALE «111 ÏÏJékiti&Dm IM AT IOIMAI E Directeur Rosaire Morin Adjointe au directeur Laurence Lambert Analyse sociale Michel Rioux Claire Caron Comptes rendus Gilles Rhéaume Révision Marc Veilleux Comité de rédaction Éric Bédard Jacques Brousseau Catherine Escojido Andrée Ferretti Robert Laplante Ronald-É.Laviolette Lise Lebrun Denis Monière Michel Rioux Comité de lecture Jean-Jacques Chagnon Jean-Pierre Dupuis Lucia Ferretti Colette Lanthier Alain Laramée Pierre Noreau Christiane Pelchat Paul-Émile Roy Janine Thériault Prix André-Laurendeau Membres du lury Jules Bélanger Lucia Ferretti Colette Lanthier Mise en pages Jean-Marie Pesci Champ d\u2019action La revue s\u2019intéresse à tous les aspects de la question nationale.Des orientations cohérentes sont proposées pour bâtir le Québec de demain.Liberté d\u2019expression L\u2019Action nationale fait appel à un grand nombre de collaboratrices et de collaborateurs.Elle ouvre ses pages aux jeunes et aux experts.Respectueuse de la liberté d\u2019expression, elle admet les différences qui ne compromettent pas l\u2019avenir de la nation.Rédaction L'article demandé peut comprendre de 10 à 20 pages.Le compte rendu d\u2019un livre peut compter une ou deux pages.Un article soumis sans entente préalable peut varier de 5 à 8 pages.L\u2019envoi du manuscrit et de la disquette facilite nos travaux.Le texte vulgarisé est la forme d\u2019écriture souhaitée.Index Les articles de la revue sont répertoriés et indexés dans ¦L \u2019index des périodiques canadiens\u2022 depuis 1948, dans ¦Périodex\u2022 depuis 1984, dans ¦Repères\u2022 publié par SDM Inc.et à la Bibliothèque nationale du Québec depuis 1985.Reproduction La traduction et la reproduction totale ou partielle des textes publiés dans L\u2019Action nationale sont autorisées à condition que la source soit mentionnée.L'ACTION NATIONALE 425, boul.de Maisonneuve Ouest, bureau 1002 Montréal (Québec) H3A 3G5 Téléphone : 514-845-8533 I Télécopieur: 514-845-8529 "]